閔行探索之鮮

實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算過程中，從戰(zhàn)略規(guī)劃和政策結(jié)果要求出發(fā)，并具體化為各層次的可計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，更有利于考察和評(píng)估支出項(xiàng)目的社會(huì)政策標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，各級(jí)政府不僅著力于調(diào)整財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)傾向于保障和改善民生支出，而且努力探索與公共財(cái)政要求相適應(yīng)的預(yù)算管理方式。財(cái)政支出內(nèi)容調(diào)整與財(cái)政支出管理方式改革的協(xié)調(diào)并進(jìn)已經(jīng)逐漸成為當(dāng)前公共財(cái)政體系建設(shè)中的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。《新理財(cái)》（政府理財(cái)版）上期報(bào)道的上海閔行區(qū)以結(jié)果為導(dǎo)向安排民生支出的探索，就是在各地改革探索中涌現(xiàn)出來的具有鮮明特點(diǎn)的案例。

應(yīng)對(duì)民生需求

以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)算編制和管理是上世紀(jì)90年代以來很多發(fā)達(dá)國家在政府預(yù)算管理改革中采用的新模式。與傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式相比，以結(jié)果為導(dǎo)向模式的主要特點(diǎn)體現(xiàn)為預(yù)算管理重點(diǎn)的變化，即從投入（支出）控制為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向。傳統(tǒng)的預(yù)算管理重點(diǎn)在于控制公共資源的投入，即以控制支出為主。而在以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理中，則首先要根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃來選擇和確定一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用財(cái)政資源所要達(dá)到的結(jié)果目標(biāo)，然后根據(jù)結(jié)果目標(biāo)來確定所需的產(chǎn)出計(jì)劃和數(shù)量，再根據(jù)產(chǎn)出指標(biāo)來確定所需的投入。在衡量預(yù)算執(zhí)行績效時(shí)，不僅要看是否超支，更重要的是看是否達(dá)到預(yù)期的成果目標(biāo)和既定的產(chǎn)出。從國際上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這一新的模式較之傳統(tǒng)模式能夠更加有效地配置財(cái)政資源和提高政府運(yùn)行效率，有利于實(shí)現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。我國通常把以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算稱為績效預(yù)算，近年來也有很多地方進(jìn)行試驗(yàn)和探索，但在實(shí)踐中比較偏重于對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的績效評(píng)估，閔行區(qū)的改革則更加突出預(yù)算分配與戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)系。

閔行區(qū)過去是上海市的城鄉(xiāng)接合部，目前已經(jīng)發(fā)展成為上海市的主要對(duì)外交通樞紐。近年來在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著人口規(guī)模壓力不斷加劇、城市基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)新的短缺等多方面壓力。雖然財(cái)政收入連年較大幅度增加，但收支矛盾仍然十分突出。因此，閔行區(qū)委區(qū)政府借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出以結(jié)果為導(dǎo)向分配預(yù)算資源，安排民生支出的改革思路，區(qū)財(cái)政局在前幾年成功進(jìn)行部門預(yù)算改革、“零基預(yù)算”改革、推行專業(yè)部門協(xié)同理財(cái)、建立財(cái)政性項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)估制度、完善公共預(yù)算審查監(jiān)督制度等一系列改革的基礎(chǔ)上，在2009年的預(yù)算編制過程中，研究出一套體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向原則，適合本地實(shí)際的程序和方法，應(yīng)用于民生支出的預(yù)算安排。

結(jié)果導(dǎo)向的分配模式

首先，選擇民生支出領(lǐng)域進(jìn)行改革試點(diǎn)。閔行區(qū)在2009年預(yù)算編制中選擇了教育（義務(wù)教育階段）、衛(wèi)生（公共衛(wèi)生與農(nóng)村基本醫(yī)療）、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共安全（社會(huì)治安、食品衛(wèi)生、安全生產(chǎn)）等五大民生領(lǐng)域以及農(nóng)民增收等，采取以結(jié)果為導(dǎo)向的方式編制預(yù)算。選擇這些領(lǐng)域的主要原因一方面在于這些方面的支出需求壓力較大，支出數(shù)額連年增長，亟需提高管理水平和資金使用效益；另一方面，在于這些領(lǐng)域的支出和百姓的生活密切相關(guān)，改革有助于更好地體現(xiàn)公眾的意愿和接受公眾監(jiān)督。

其次，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算分配模式。按照以結(jié)果為導(dǎo)向預(yù)算分配模式的基本思路：即戰(zhàn)略規(guī)劃——運(yùn)用財(cái)政資源要達(dá)到的結(jié)果目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)結(jié)果目標(biāo)所需的產(chǎn)出——產(chǎn)出所需的投入。結(jié)合本區(qū)情況，根據(jù)區(qū)委區(qū)政府制定的本區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的要求，對(duì)有關(guān)各部門分別確定工作目標(biāo)，再依據(jù)工作目標(biāo)確定相應(yīng)的績效目標(biāo)，預(yù)測(cè)需要向社會(huì)和公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)角度計(jì)算財(cái)政資金投入。預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)與政府戰(zhàn)略目標(biāo)、單位工作目標(biāo)聯(lián)系密切，更好地體現(xiàn)了政府目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所做的職能工作之間的聯(lián)系。

舉例：區(qū)食品藥品監(jiān)督局的食品安全項(xiàng)目。根據(jù)區(qū)委區(qū)政府制定的“以加強(qiáng)社會(huì)管理為著力點(diǎn)，深化產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全專項(xiàng)整治”的戰(zhàn)略目標(biāo)，確定2009年度單位工作目標(biāo)是：“突出監(jiān)管重點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，豐富監(jiān)管手段，狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)厲打擊違法活動(dòng)，規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營行為，降低重大食物中毒和食品安全事件的發(fā)生率。將轄區(qū)內(nèi)食物中毒發(fā)生率控制在8/10萬以內(nèi)。”

預(yù)算單位圍繞該工作目標(biāo)制定了相對(duì)應(yīng)的績效目標(biāo)和詳細(xì)的活動(dòng)實(shí)施方案，在方案中對(duì)具體的活動(dòng)計(jì)劃、所需資金量、影響因素等予以詳細(xì)的說明（見表1）。

預(yù)算單位在申報(bào)有關(guān)民生專項(xiàng)時(shí)，必須附有編制說明，說明本單位工作目標(biāo)、項(xiàng)目績效目標(biāo)，作為財(cái)政部門和區(qū)政府、人民代表大會(huì)在審議預(yù)算時(shí)的重要依據(jù)。

最后，公開項(xiàng)目預(yù)算，聽取公眾意見。為使民生項(xiàng)目的預(yù)算支出安排能夠更好地符合人民的意愿，閔行區(qū)財(cái)政局在實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算編制過程中，對(duì)擬安排的項(xiàng)目內(nèi)容、資金及預(yù)計(jì)的效果在網(wǎng)上進(jìn)行為期一個(gè)月的公示并征詢意見，受到了社會(huì)各界人士的關(guān)注。

進(jìn)一步探討

從目前閔行區(qū)改革試點(diǎn)方案來看，有幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：一是把預(yù)算管理、政府部門工作與戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)聯(lián)系起來，通過預(yù)算分配機(jī)制促使政府部門朝著一致的戰(zhàn)略發(fā)展方向運(yùn)行，減少政府部門追求部門利益和短期行為。二是為預(yù)算分配的科學(xué)化和精細(xì)化提供依據(jù)。政府各部門根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃各方面的要求，明確設(shè)定本年度量化的工作目標(biāo)，并將其分解為具體的績效目標(biāo)和產(chǎn)出目標(biāo)，以此為依據(jù)安排項(xiàng)目、編制預(yù)算，減少了預(yù)算資金分配的任意性和盲目性。三是為預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)建立了明確的政策標(biāo)準(zhǔn)。以往的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中雖然也考慮社會(huì)效益，但往往停留在抽象概念上。實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算過程中，從戰(zhàn)略規(guī)劃和政策結(jié)果要求出發(fā)，并具體化為各層次的可計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，更有利于考察和評(píng)估支出項(xiàng)目的社會(huì)政策標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，由于閔行區(qū)改革探索剛剛開始，還有很多需要進(jìn)一步探討研究的問題。例如地方戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、部門績效目標(biāo)和工作目標(biāo)的制定如何更加科學(xué)化的問題；結(jié)果為導(dǎo)向條件下預(yù)算績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系問題；如何在結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理過程中建立激勵(lì)和制約機(jī)制的問題；如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的監(jiān)督審查和披露的問題等都有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步研究解決。

（詳情瀏覽http://mhcz.shmh.gov.cn/proj.do?method=view，公示時(shí)間為8月13日至9月13日。）

#8195;#8195;（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部財(cái)政教研室主任、研究員、博士生導(dǎo)師）