高考舞弊與法制規約

針對此起全國矚目的天水高考舞弊，

本刊記者調查中了解到，很多人認為應該從法律角度對高考舞弊的相關行為進行界定，或者對現行的法律條文重新進行司法解釋，將高考舞弊行為納入現行的刑罰體系；另有人認為，應該推進制度建設，還考生一個干干凈凈的高考環境。

針對高考中的舞弊現象，北京大學社會學系博士生導師夏學鑾和華東政法大學憲法學教研室主任朱應平應本刊之邀，分別從社會制度和法治建設等角度發表各自獨到見解。

替考案暴露公權濫施，現行法律規約乏力

朱應平：無論高考作弊案情如何復雜多樣，其關鍵之一是，總有一些公權部門及其領導干部在其中動用公權予以組織或協助，在此意義上，也可以說，高考作弊是權力腐敗的體現，遏制高考作弊必須從防范公權濫施、嚴厲懲處違法人員開始。

對違法者進行懲罰畢竟只是一種事后制裁措施，很難起到有效防范作用，因此預防高考舞弊行為，必須把防范關口和環節向前推進。高考是一項十分嚴密的國家教育考試，從報名到考試有許多復雜的手續要辦理，至少經過公安部門、學校和教育行政部門的層層把關和審查。為什么這么多部門和這么多的審查環節都不能把天水替考行為阻擋在實施之前？

無可否認，因為那些掌握公權的部門和單位沒有盡到自己的責任。說到底，還是現行立法對于高考事前和事中環節的權力控制不嚴，還不足以有效地防范作弊行為。

2004年教育部出臺的《國家教育考試違規處理辦法》對考試工作人員違法違紀責任作了規定，其中第13-16條中，對考試工作人員應當履行職責，及違反職責應當承擔的責任作出規定。但是上述均屬于實體性責任的規定，主要局限于內部責任如行政處分等，而且有的只是教育機構建議其他部門行政處分。

如第13條規定：“考試工作人員應當認真履行工作職責，在考試管理、組織及評卷等工作過程中，有下列行為之一的，應當停止其參加當年及下一年度的國家教育考試工作，并由教育考試機構或者建議其所在單位視情節輕重分別給予相應的行政處分”。這些規定雖有一定的作用，但是這部規章有明顯的不足：

第一，它只是一部規章，規范位階較低，權威性不高。

第二，雖然在其中有關刑事責任的內容，如第14條規定，“情節嚴重，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任”。但是由于刑事責任只能由法律設定，而《刑法》對何種情況構成犯罪沒有具體規定，因此，該規章對犯罪行為的規定實際上形同虛設。

第三，該規章沒有對相關公權部門和工作人員權力運作程序作出規定，無法防范工作人員違法失職。

2007年，首部規范國家教育考試的地方性法規《重慶市國家教育考試條例》出臺，其中對“報名應考”程序作了部分規定。如第7條規定，報考人員應當按照教育考試機構公布的時間、地點和方式報名，并提交報考條件所要求的有效證件和其他書面證明材料。任何單位和個人不得為考生提供虛假證明材料。第8條又規定，教育考試機構對符合國家教育考試條件的報考人員核發準考證。第三章《命題制卷》基本沒有程序性規定、第四章《考試實施》、第五章《試卷評判》、第六章《安全保密》等雖包括了一些程序性規定，但是，上述程序內容對與考生考試密切相關的公權行使程序性規定不多；而且這只是一部地方性法規，其實施的地域有限。因此，該部地方性法規也不能有效地發揮約束公權的作用。

“為什么沒有一部高考法”

夏學鑾：高考不僅關系著千萬學子的前途，而且關系著千家萬戶的命運。高考幾乎是目前中國普通老百姓改變其社會地位、實現向上流社會流動的唯一機會或途徑。高考還關系著國家管理人才的選拔和培養，關系著未來公務員的素質和品行。無論是從個人還是從制度層面看問題，高考都是一個不容忽視的大問題。

但是，從管理方面來說，目前的高考體制漏洞百出，丑聞迭起。泄露高考試題者有之，冒名頂替者有之，集體作弊者有之，而且高考移民層出不窮，作弊手段花樣翻新。在高考舞弊愈演愈烈，正在嚴重威脅社會誠信體系的基本底線之際，法律躲到哪里去了？在高考治理上法律絕對不能缺位。改革開放以來，我國的立法工作有了很大的進步。讓人難以理解的是，為什么至今我國沒有一部高考法？正是法律的滯后導致目前高考舞弊的猖獗。

年復一年的高考丑聞呼喚著一部高考大法的出臺，天水替考案如果能啟動中國高考法的立法進程，也是它對中國高考制度的一大貢獻。

朱應平：現行立法對公權部門和工作人員的權力約束和監督力度較弱，難以防范高考違法行為。建議加快《考試法》的立法進度，將實踐中那些行之有效的措施上升為法律規范，加強對公權運作制度尤其是程序性制度的控制。此法可從以下兩方面加強約束。

其一，完善與考生報名有關的戶籍和身份管理制度。無論是《教育法》、《高等教育法》還是一些地方性法規，均未對此作出具有足夠約束力的規定。而目前高考作弊總是離不開偽造戶籍證明和身份證件。因此，必須嚴肅這方面的管理制度。對于與高考有關的戶籍和身份證的管理要嚴于一般的戶籍和身份證管理。

2005年教育部辦公廳、公安部辦公廳《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》中的規定對公安機關作了嚴格的要求，如果得到執行，可以防范替考等違法行為的實施。

一些地方對公安機關戶籍和身份證審核也有具體規定。如河南省《2008年普通高校招生全國統一考試報名資格審查工作的通知》從三方面加強了對戶籍和身份證的管理。該規定對公安部門提出了嚴格的要求，既包括實體權力的要求，也包括大量的程序性要求，這些規定大大減小了公安部門濫用裁量權的機會，可以更好地防范違法辦理戶籍和身份證行為的發生。這無疑從源頭上堵住了高考作弊的重要關口。

其二，完善有關考生報名方面的制度。報名涉及學校辦理和教育行政部門審查兩部分。目前法律法規規章均未對此作出規定，只是一些規范性文件在調整。

前述《關于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》規定了兩方面要求：首先，各省級招生委員會要切實加強本地高考考生報名資格審查工作。要根據本地實際，完善戶籍學籍雙認定、高中學籍電子注冊、居民身份證核查、報名資格公示等各種行之有效的高考考生報名資格審查辦法；對邊遠地區和高考錄取分數線通常較低、高考移民現象較易出現的地區，要在高考報名工作開始前，聯合相關部門加強對考生情況的審查；對于持有外地公安機關簽發的居民身份證的考生要重點核查，發現問題及時處理；對于憑虛假材料報名、在不同省份重復報名或通過辦理非正常戶口遷移手續后報名的考生，一經查實，應按照有關規定取消其考試或錄取資格，已經入學的應取消其學籍。對組織或參與高考移民活動以及為偽造中學學籍檔案等行為提供便利的教育行政部門、學校及其他教育系統的人員，要一律予以黨紀政紀處理，觸犯法律的要移送司法機關依法處理。其次，落實高考報名資格審查工作責任制。要按照“誰主管、誰負責”的原則，將高考報名資格審查責任明確到崗、落實到人；要充分發揮行政監督、群眾監督和輿論監督的重要作用，強化對工作重點環節、重點崗位、重點時段的監督檢查，加大對工作中徇私舞弊、弄虛作假行為的查處力度；對涉及高考移民的違法違規案件，除依法追究當事人的責任外，也要嚴肅追究單位主管領導及有關責任人的相關責任。一些地方教育部門如安徽、河南等省對此作了更具體的規定。

統一招生分數就公平了？

夏學鑾：教育公平是當前民眾所關注的熱點問題之一，也是需要各級政府認真關注、謹慎從事的一項重要工作。要堅決打擊高考舞弊行為和招生工作的違規行為，維護高考制度的嚴肅性和公平性，進一步完善和規范現行高考制度。有人以為全國實行統一的招生分數線就公平了，這是十分天真的想法，它代表的是一種空想主義的狹隘公平觀。因為按照統一分數線招生的結果，將會造成東部教育發達地區對高等教育的壟斷，西部和少數民族地區的學子享受高等教育的權利將會被統一分數線制度無情地剝奪，這是嚴重的制度不公平。

統一招生分數線充其量只是一種自然法則下的結果公平，自然法則下的結果公平并不是真正的正義。因為這種結果公平背后所隱藏的是可怕的弱肉強食哲學，弱肉強食哲學只適合于動物界而不適合于人類社會。人類社會所奉行的是抑強扶弱法則，比如，這一法則在高考這個問題上的具體表現就是扶植教育不發達地區，為其設定與其社會、經濟、教育發展水平相適應的分數線，以便使一定數量的學子能夠踏進高等學府的大門，以期達到為落后地區培養高等人才、促進落后地區經濟、政治、文化、社會全面發展的目的。

按地區劃分不同的分數線和不同的錄取率是以不同地區經濟、社會、教育發展的不平衡為客觀依據的。經濟、社會、教育發展水平高的地區，其考生的錄取分數線和錄取率也高。現在的做法是根據各地發展狀況分配相應的招生名額，從制度上做到大體公平，各省市再按照本地考生的考試分數段制定出各類學校、各種層次的錄取分數線，力爭達到相對公平。這就是目前我國實行的全國計劃、地區競爭的高考制度。

各省市采取不同的計分體制（例如有900分制和700分制之分），進一步加劇了高考招生工作中的混亂。鑒于地區錄取工作是在相同的計分體系下進行，這種不同計分體制對錄取公平不會產生制度性的影響。但是，有些地區的干部群眾，利用這種不同計分體制所造成的地區錄取分數差，作為教育不公平甚至進行地區攻擊的論據顯然是站不住腳的。因為900分制下的800分和700分制下的600分實際相差不多。所以，重視教育公平的人士首先要致力于統一高考計分體系的工作。這種讓許多考生和家長憤憤不平的虛高計分體制影響人們對教育公平的認知，影響人心和諧和社會和諧，是到了徹底破除的時候了。

根據中國的國情和各地發展的不平衡特點，按地區制定相應的錄取分數線是比較公正的制度，我們的老祖宗就是這樣做的，因為它符合“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的傳統價值理念。我們所要做的是應該不斷完善這一制度，而不是徹底否定這一制度。高考移民的行為就是要徹底否定這一相對公正的制度。因為，他們的行為是對西部和少數民族地區學子高等教育權利赤裸裸的侵犯和蠻橫的剝奪。在這里，我們看到的是動物世界的優勝劣汰的生存競爭法則，而沒有絲毫公平正義可言！■