公開化，立法民主新起點

近些年來，立法公開化成為一個熱門詞語。2008年4月20日，官方媒體消息稱：今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。法律草案全公開這一“立法新政”的序幕就此拉開。

從個案公開走向常態公開

“全民立法”的最初源頭可以追溯到1954年，當時，新生的共和國公布第一部憲法草案，并組織了規模空前的大討論。但其后云譎波詭的歷史風云，令國家法制遭受重創。直到1982年，劫后重生的中國制訂第四部憲法時，“全民集智”的立法大門才重新開啟。

其后10年，全民所有制工業企業法、行政訴訟法、集會游行示威法、香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法先后開門立法。1998年，九屆全國人大常委會成立的第一年，就掀起了一個立法公開的高潮，土地管理法修訂案、村民委員會組織法修訂案、合同法等3部法律草案接連公之于眾，而2001年初公布的婚姻法修訂草案，更是激發了上至90歲老人、下至13歲孩子的立法參與熱情，成為轟動一時的立法奇觀。

十屆全國人大常委會運行的5年間，物權法、勞動合同法、就業促進法、水污染防治法修訂案等4部法律草案先后公開征求意見，公眾參與的水平也有了長足進步。可資佐證的是，物權法草案公開后，高溫不減的公眾討論始終伴隨著曲折多變的立法進程，其間還穿插著改革開放后第三次意識形態大辯論，這些來自民間的思想力量，最終滋養了物權法的成長。勞動合同法草案公開后，更是引發了中國立法史上迄今為止最為激烈的一場立法博弈，勞資雙方及其代言人以及相關利益集團紛紛介入其間。立法機構所收到的19萬多件立法建議，更是創下了中國重建法制后的新紀錄。

追憶起來，改革開放后的五至十屆全國人大期間，雖然實驗了14次“全民立法”，不少還轟動一時，但能夠享受這種“特殊待遇”的立法，歷屆人大任期內均未超過4部，有的甚至是空白，這與歷屆人大通過的數十部乃至上百部法律形成了強烈反差。因此，十一屆全國人大常委會的法律草案全公開舉措，引發了如潮好評，輿論和公眾普遍將其視為新一屆人大的一次精彩亮相，是加速立法民主化的里程碑事件。

這一看似并無預兆的“立法新政”，其實依托著深厚的時代大背景。2007年10月中共十七大召開后，知情權、參與權、表達權、監督權等民主權利理念進一步得到強化，十七大報告明確指出：“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”而在2008年3月召開的十一屆全國人大一次會議上，推進科學立法、民主立法的呼聲十分強烈，“進一步擴大公民對立法工作的有序參與”的變革大勢呼之欲出。

在實踐層面，立法公開的民主實驗，也由中央延伸到了地方。早在1999年4月，福建省人大常委會就在省報上公布了福建省保護商品房屋消費權益條例草案。2000年4月，深圳市人大常委會也公布了經濟特區物業管理條例修訂草案。此后，地方立法草案的公開數量越來越多，公開頻率越來越快。筆者通過互聯網的不完全搜索發現，僅在2008年2—5月，廣州、海南、湖北、濟南、北京等地人大常委會就公布了多部地方性法規草案并征集公眾意見。

一些地方立法的“全公開”步伐甚至早于中央立法。2004年，廣州市人大常委會就表示所有立法項目都將在網上公開征集市民意見；2006年，湖北省人大常委會也決定將進入審議程序的每件法規草案都在省人大信息網上予以公布；2008年初，北京市人大常委會通過了立法公示制度規程，要求每件法規提請審議前都在網上公布……可以預計，隨著中央立法實行“全公開”的新機制，勢必對尚未完全公開的地方立法產生巨大的樣板效應。

從中央到地方，立法公開的改革實驗風起云涌，從立法機關到普通公民，民主立法的思想意識厚積薄發。這些深厚的歷史積淀，終于促成了法律草案從個案公開走向常態公開，并將深刻影響各層次立法的民主生態，中國立法民主化的一個歷史性拐點出現了！

從立法公開走向立法公正

盡管國家立法機關多年來一直強調公布重要的法律草案，但由于缺乏統一標準，大量理應公布的法律草案并未公布。有統計表明，歷年來法律草案公布的比例，尚不足立法總量的1%。典型者如民法通則、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法等等，都屬國家基本大法，不可謂不重要，但制定時均未公布草案。從實踐層面觀察，一些公眾關注、事涉民生的法律草案，更應該公之于眾，而行政處罰法、行政許可法、治安管理處罰法等涉及行政權力分配和公民義務設置的行政法草案，卻很難進入公布之列。

在地方立法領域，法規草案是否公布，也往往取決于有關領導的開明態度、地方立法的業績宣傳等人為因素。例如，某地立法機關推行立法信息公開化時，就明確訂下限制性“規矩”：“凡是涉及國家機密、商業秘密和社會穩定的立法不宜完全公開。”立法理應具有公開公平、維護秩序的功能，究竟有何國家秘密、商業秘密可言？又怎會影響社會穩定呢？這些都未能給出明確的解釋，委實令人百思不得其解。

立法公開是立法參與的基本前提，個別化、“挑選”式公布立法草案的做法，尤其是一些“敏感條款”還被刻意低調處理、不許媒體“炒作”，既不能完全滿足公民的立法知情權，也在事實上造成了立法民主程序的不公平，對此，學界和輿論都有所詬病。如今，隨著法律草案的“全公開”，所有的法律制定都開始享有平等、開放的“民主待遇”，這對立法的公平性、公正性至關重要。

在社會利益日趨多元化的形勢下，法律草案“全公開”所延伸的公民意見“全征集”，也開辟了一條最廣泛、最直接的民主立法路徑。這種“全民博弈”的民主效應，不僅見諸于婚姻法、物權法、勞動合同法等觀念分歧巨大、利益沖突劇烈的國家立法，也被一些地方立法所驗證。典型的一例是，2006年，濟南市公布《濟南市養犬管理規定（草案）》并征求意見，結果“一只小狗攪亂了濟南市民”，不僅禁止派與贊成派針鋒相對，贊成派內部也為“高收費、限養狗”還是“低收費、嚴管理”吵成一團。據當地立法機構人士回憶，那段時間，“辦公室的電話幾乎被打爆，有時提前一小時上班，竟然開門就能聽到電話鈴聲”。事后，立法機關根據征集到的1732條市民意見，對草案進行了16次修改，一部養犬法規才基本達成社會共識。

而在中國的現實語境下，立法公開對于消解具有“中國特色”的“部門立法”弊端，尤其具有特殊意義。目前，我國大量法律和90%以上的地方性法規都由行政部門起草，以致 “部門利益法制化”現象成為立法的痼疾。而立法信息的不夠透明，又進一步膨脹了行政部門的立法話語權，加劇了普通民眾的立法失語狀態。要改變這種立法不公乃至立法腐敗現象，最好的辦法就是將立法草案曬在陽光底下。如此，即便不能徹底消解立法中的“部門私貨”，起碼也能使其有所顧忌，不致過于放肆。

例如，2004年10月，由公安部起草的治安管理處罰法草案進入審議程序，媒體僅僅披露了一些關鍵條款，就引發了“公民權利保護不足”、“警察權力約束不力”的強烈質疑。在民意的強大壓力下，草案作出了有利于公民權益的大幅調整。不過，由于該法草案未能全面公開，缺乏民眾更為廣泛的參與，法律通過后，“擴權”、“管治”色彩依然過于濃重，不免令人略感遺憾。

與此相對的另一例證是，2007年6月，《上海市燃氣管理條例》草案經過一審后，向社會公開并征求市民意見。4個多月后，接受二審的草案已煥然一新，對用戶違法行為的處罰由19條32款39種減少到4條20款29種，并增加了“禁止燃氣企業以上門等形式向用戶推銷燃氣器具和相關產品”等條款。這些保護百姓生活權益、防止壟斷霸王行為的積極變化，無不得益于市民們的意見貢獻。

現代立法，說到底是以民主的方式分配正義。倘若缺失立法的公開性，立法的民主性便如沙中之塔。法律草案“全公開”的“立法新政”，演示的正是一條從立法公開走向立法公正的改革路徑。

從深度公開走向有效參與

據立法機構有關人士介紹，法律草案全公開，主要有兩種公布方式：一是提請全國人大常委會審議的法律草案，經常委會初次審議后，一般都在中國人大網站上予以公布；二是對關系改革發展穩定大局，關系人民群眾切身利益，社會普遍關注的重要法律草案，經委員長會議決定，同時在中央主要新聞媒體和中國人大網站上公布。

如此安排，固然有利于成本和效率的平衡。不過，“切身利益”、“普遍關注”等關鍵概念究竟如何界定？“一般公布”是否可能將個別“敏感”法律排除在外？相對褊狹的網絡渠道是否會阻擋諸多遠離網絡的群體的知情和參與……諸如此類的疑慮，仍需在實踐中鄭重思量。

事實上，任何立法都與公民，至少是部分公民的切身利益有著或多或少的聯系，因此支付一定的民主成本，不僅是值得的，也是必須的。比如在香港，所有法律法規出臺前，不僅發布相關的民意調查結果，還將立法內容印刷成小冊子到公共場合派發，并在公共傳媒上發布廣告，征求民眾的立法意見。

需要強調的是，在立法日趨專業化的情形下，立法機關僅僅公布立法草案是遠遠不夠的，還必須同時公開立法背景、立法意圖等重要信息，并詮釋立法所涉及的典型案例、生疏術語等等，如此，民眾才能真正理解立法意圖并有效參與。比如物權法，對中國普通民眾而言，“物權”曾是一個極為陌生的概念，而極具專業性的物權法，又有大量復雜、晦澀的文字表述。這就不難理解，物權法草案于2005年7月公布后，大批民眾如墜云霧，即便是許多積極宣傳物權法的大眾傳媒，一開始也糾纏于“拾金不昧”之類的“偏門”，卻無法深入解讀物權法的精髓。此種情形下，立法機構和一些專家學者通過各種渠道解疑釋法，才漸漸揭開了物權法的神秘面紗。可以說，一部物權法的孕育過程，是全民參與立法的過程，也是物權知識啟蒙的過程。

從更深的層面而言，立法公開機制并不局限于立法文本的公開，更應是立法過程的公開。具體而言，一是要公開與立法有關的草案文本、立法說明、背景資料，以及立法過程中的各種議事、發言記錄等等；二是要公開立法機關的立法會議，允許公民申請旁聽，特別是通過網絡、報刊、電視直播等方式，向社會清晰展示民意代表審議、討論立法的全過程。這種全方位、全過程的立法公開，既是代議制民主政治的基本要求，也有利于民眾監督民意代表的立法活動。

2001年婚姻法修訂草案公布后，全國人大常委會在審議期間曾召開聯組會議，就婚姻法修訂的一些焦點問題進行辯論，并由中央電視臺轉播。會場內的意見交鋒與會場外的全民討論此起彼伏，轟動一時。只是，這種即時性、現場性的立法“議事公開”，還只是為數寥寥的實驗，并未形成制度性的常態。

在深度公開的同時，也需要在立法機關和普通民眾之間構建真正的互動和互信。在相當長的歷史時期內，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意見，這些意見是否被采納，采納或不采納的理由何在等等，既未及時披露，也缺乏有說服力的解釋說明。許多民眾難免抱怨“說了也白說”，這也是一些立法草案公布后公眾參與度不高的一大根源。

這種“重征集、輕處理”的狀況，近年來已有了很大改觀，一些與民眾利益有關的法律草案公布后，征集到的公民意見經立法機構歸納整理，已通過大眾傳媒及時公布。而在物權法等法律草案公布后，立法機構也對公民意見集中的一些條款作了回應。不過，要真正構建起一整套科學合理的公民立法意見征集、整理、公布、反饋機制，仍有許多細節有待改進。比如，立法機構披露公民立法意見時，還只是簡單地歸類和列舉，大量使用“有的認為”、“很多人提出”之類的模糊用語，應當追求更為精確的量化統計或民意比例。而立法機構回應公民立法意見時，也大多是泛泛而談，應當盡量做到針對公民個體，實現人人有反饋，并與一些熱心參與、富有卓見的“積極公民”建立經常性聯系，為其提供立法座談、立法聽證、旁聽或列席立法會議等更多的參與渠道。

最最關鍵的是，公民對立法的知情和參與，作為一種天賦的民主權利和民主程序，應該得到立法機關的真正尊重，并成為其自覺奉行的立法理念，而不是形式主義或“政治點綴”，更不應當用來“民主作秀”。

法律草案“全公開”，帶來的是立法民主化的一個新起點。因為是起點，變革仍在路上，一切才剛剛開始。