拱墅首試全覆蓋救助

社會救助覆蓋面越來越廣，可政府的政策性救助一般只面向本地人群。2008年上半年，杭州市拱墅區提出“全覆蓋救助”，首次將政府的政策性救助網延至外來務工人員。

不久前，在杭州市拱墅區務工的11名四川籍民工，陸續拿到了拱墅區慈善總會發給他們的3000元救助金。在汶川地震中，這些人在老家的房屋遭受了不同程度的毀壞，有些甚至連基本生活都成問題。可讓他們意想不到的是，正當他們身處困境的時候，拱墅區慈善總會向他們伸出了援手。

這一切都得益于拱墅區民政局推出的“全覆蓋救助”工程。2008年4月以來，杭州市拱墅區在實現轄區內戶籍人員“四級幫扶”的基礎上，進一步拓寬了長效救助范圍，首次將外來務工人員納入政策救助體系，探索實行以社會組織管理為主，以“先就業，后救助”為先導，幫扶救助員為依托，區、鎮、村（社）三級聯動的外來務工人員救助新機制。

按照規定，拱墅區民政局將對杭州地區以外戶籍，在拱墅區居住１年以上，并與轄區企業簽訂3年以上勞動合同，在合同期內因災害、疾病、工傷等原因導致生活特別困難的外來務工者進行分類救助。

“全覆蓋救助”延至外來務工人員

杭州市拱墅區現有常住人口31.39萬人，外來務工人員30萬人。據記者調查了解，按照原有救助政策，根本沒有特別針對外來務工人員的長效幫扶機制，如果遇上一些確實需要政府救助的外來務工人員，就只能特事特辦。但由于外來務工人員救助問題涉及財政、勞動、民政等多個政府部門，各部門職能范圍不同，審批手續復雜，申請救助者往往無法及時拿到救助金，救助程序也缺乏規范化。

為此，拱墅區民政局于2008年4月推出了“一傾斜四延伸”的“全覆蓋”幫扶新機制。新機制主要包括向老、幼、病人群傾斜，向邊緣困難家庭延伸，向外來務工人員延伸，向突發事件領域延伸，向農村延伸。據介紹，這是拱墅區民政局首次將外來務工者納入到政策救助體系范圍。

按照該政策規定，對符合條件的外來務工者，拱墅區慈善總會將根據情況進行分類救助。其中，大病醫療救助，將視情給予一次性500元至10000元的救助；生活困難救助，將視情給予一次性500元至5000元的救助。

從江蘇省宿遷市來杭打工的委勝祥、朱翠英夫妻，從2002年至今一直在拱墅區環衛局做垃圾清掃、清運工作，兩人月薪不足2000元。他們家里有兩個兒子，一個念大學，一個念高中，老家還有兩位70多歲的老人需要供養，每個月起碼要寄1000元錢回老家。夫妻倆雖然每天省吃儉用，但每個月還得有七八百元的開銷，這樣一個月下來已是所剩無幾，如果要是碰上個小病小災的，家里就根本拿不出錢來了。

現在根據幫扶救助延伸政策，朱翠英一家通過幫扶救助員向社區提出了申請，目前已領取了2000元的救助金。“民政局告訴我，如果生病的話，一次性可以給我們500元至10000元的救助。”朱翠英高興地說。

拱墅區民政局局長魯建華說：“隨著拱墅區經濟社會的發展，我們明顯感覺到目前的保障范圍窄了些，保障體系覆蓋人群不夠全面，一些需要得到保障的人沒法得到保障。比如說外來務工者，他們為拱墅區的經濟建設作出了巨大貢獻，可他們卻一直無法納入我們的日常救助范圍。”

張水英和丈夫張丙生1997年從浙江省江山市來杭打工，月收入約2000元，除了供兒子上學外，基本上只能維持一家人的基本生計。不料，張水英2004年被查出患有尿毒癥，每星期要做３次血液透析，每個月經大病醫療報銷后還要自費1000多元醫藥費，一家人的生活從此陷入困境。

據介紹，以前像張水英這種情況，政府也會進行一定救濟，但數量有限并且上報程序復雜。有了“全覆蓋救助”政策后，慈善總會目前已向張水英一家發放了5000多元救助金，并表示今后仍會繼續提供救助。

“能住在杭州真是運氣好，如果在老家真不曉得我會怎么樣。”談起自己在杭州得到的救助，張水英眼里閃著激動的淚花。

政府、企業、個人同力保障資金供應

記者采訪了解到，為保證救助資金充實到位，實現對外來務工人員救助長效化，拱墅區積極拓寬資金募集渠道，鼓勵政府、企業、個人共同出資出力。

據有關統計數據顯示，拱墅區慈善總會自2002年8月成立至2008年3月，共募集善款2997.25萬余元，結余資金1583.15萬元，這其中除了政府撥入資金889.85281萬元外，捐贈收入達2093.31萬元。其中捐贈收入部分，除了每年拱墅區政府組織區內公務員、事業單位人員定期募捐的200萬元左右，轄區內企業和個人捐助數額也呈逐年增加趨勢。長期以來，已經形成了以政府撥付為基礎、企業捐助為主力、個人捐助為補充的募集體系，有效保障了救助全覆蓋的有效實施。

拱墅區慈善總會秘書長莫善福說，實現全覆蓋的目的是為了更好地服務于拱墅區經濟建設，而能夠實現救助全覆蓋的根本也在于拱墅區良好的經濟發展形勢，這兩者之間不僅不會互相影響，反而能起到互相促進的作用，從而實現拱墅區社會經濟和諧有序發展。據了解，慈善總會還將在總結現有資金運作經驗的基礎上，探索購買國債等其他合法增值途徑，力爭實現慈善資金穩步增長。

此外，拱墅區經過借鑒比較，結合當地民營經濟發達、社會捐助多的特點，正探索實施以社會慈善組織為幫扶救助主體，制訂慈善組織章程，利用社會組織管理透明、靈活的優勢，對外來務工人員予以及時有效救助的慈善救助模式。目前，拱墅區慈善總會章程規定：資金支出在1萬元（含）以上的，須經會長同意；支出在5000元（含）以上1萬元以下的，由會長委托常務副會長審批；資金支出在5000元以下的日常性救助，由會長委托秘書長審批。同時，救助資金的使用，將接受民政、財政、審計部門的監督，并定期上報資金收支情況。

魯建華說：“慈善組織實際上仍然是由民政局負責日常管理，但按照章程規定，可以根據實際情況靈活支配救助金，避免了過多的行政審批程序，使申請救助者能夠及時獲得幫扶。”在拱墅區慈善總會的52名會員中，其中37名是企業和社會人士代表，他們中很多人還是理事會成員。魯建華認為，企業和社會捐助者直接參與到救助資金管理中來，不僅提高了社會捐助熱情，也避免了由于運作不透明可能出現的違法、違規行為。

幫扶救助員延伸至每個家庭

據介紹，拱墅區民政局負責救助和慈善總會日常工作的人員只有6名，根本無法滿足全區60萬人口的服務需求。特別是外來務工人員流動性極強，救助部門僅憑這些人力根本無法及時掌握相關信息。為此，拱墅區逐步建立起覆蓋全區的幫扶救助員網絡，在全區74個社區都建有幫扶救助工作服務站，每個服務站設1名專職幫扶救助員，在15個行政村設立幫扶救助工作聯絡員15名。這些幫扶救助員負責了解和接收轄區內困難群眾的救助申請，經申請人所在鎮、社區（村）組織確認蓋章后報慈善總會，再由幫扶救助員負責發放救助金。如此一來，逐步形成了依托救助員體系，區、鎮、社區（村）互動協調的幫扶救助循環體系，通過明確幫扶救助員的責任和義務，使全區的幫扶救助工作職業化、專業化、日常化。

張惠琴在拱墅區擔任過多年的慈善總會幫扶救助主任。在她看來，與以往相比，新的“全覆蓋救助”制度有不少閃光點，不僅能讓轄區內外來務工者“活得舒心”，也能讓他們在困難時獲得救助“非常省心”。

據介紹，以前拱墅區沒有相關政策規定政府對外來務工人員負有救助義務，一些生活特別困難的外來務工人員只能從工作單位獲得少量救助，或通過媒體向社會獲得救助，而對于實在有困難的人員，政府本著特事特辦的原則也會發放一定的救助款，但要經過一系列復雜的審批手續。

“‘全覆蓋救助’工程實施后，這一問題得到了解決。幫扶救助工作聯絡員接到困難群眾申請，經過所屬單位有關部門核實后，可直接上報慈善總會。”張惠琴介紹說，“總會經過審核后便可決定是否發放救助款。如今，困難群眾從申請救助到拿到救助款，一般情況下兩三天時間均可實施完畢。有些時候遇上特殊情況，受助人員當天便可憑身份證領取到救助款。”

拱墅區小河街道幫扶救助員朱曉萍也表示，以前外來務工者需要幫助，要經過一層層的審批，很花工夫。如今有了新政策，每個幫扶救助員手中都有一份符合受助標準的困難群眾的名單。“現在工作起來方便多了，甚至困難群眾還沒有申請，我們就可以把救濟款送到他們手中。”

朱曉萍說，她所負責的街道曾出現過這樣一件事情：一名外來務工者因為聞到鄰居家有煤氣味，擔心是煤氣泄漏，于是就沖進去關閉煤氣閥門，結果由于操作不當引發爆炸，致使這名外來務工者腿部受傷。得知此事后，慈善總會立即派人送去1000元慰問金，“這家人很感動，說沒想到政府會來救濟他們”。

倉基社區的幫扶救助員詹劍平說：“以前，有些申請人長時間申請沒有得到救濟款，心中很不滿，常指著幫扶救助員的鼻子罵街。有了全覆蓋政策以后，我們按照政策辦事，再也不用懼怕那些無理取鬧的人，工作起來硬氣多了。”

幫扶救助員們普遍表示，他們現在已經“把幫助別人當成了一種愛好”，幫扶救助工作帶給他們的不僅是薪水，還有成就感和愉悅感。“我覺得幫助別人是一個積功德的過程。”詹劍平說，“看到遇到困難的外來務工者哭著來找你，心里真的很難過。當我看到他們順利拿到救助款喜上眉梢的樣子，我的心里就像一塊石頭落了地。”

真正做到“全覆蓋”任重道遠

拱墅區的“全覆蓋”政策廣受好評，并已取得一定成效。不過，莫善福表示，要想“全覆蓋”政策真正做到“全覆蓋”，還要有一個過程，還需要解決一些問題，比如如何讓資金募集正常化，如何提高救助標準，切實解決困難群體的實際困難等等。

莫善福說，資金問題是該項政策能否持續實施的關鍵，雖然目前在資金上還沒有出現入不敷出的情況，但目前很多捐款活動仍然依靠政府引導推動，主動捐款者寥寥無幾。再加上當前國際國內經濟形勢不容樂觀，致使很多企業經濟效益受損，這對他們參加慈善活動的積極性有所影響。所以說，如何確保資金充足，讓資金募集正常化，是今后“全覆蓋”政策實施過程中不得不考慮的問題。

此外，就目前推出的救助措施而言，救助人員僅限于杭州地區以外戶籍，在本轄區居住1年以上，并與轄區企業簽訂3年以上勞動合同的外來務工者；救助的內容也僅限于大病醫療救助和生活困難救助。莫善福認為，該政策的救助范圍仍有待于拓寬。還有，令他感到意外的是，政策出臺后，主動前來申請的外來務工者竟然寥寥無幾。“我們本以為救助措施出臺后，會有比較多的外來務工者請求救助，可事實上主動請求救助的人員并不多，大部分被救助者都是我們主動發現后才救助的。因此，我們仍需加大政策宣傳力度。”

莫善福說，這項政策是拱墅區改善民生的一大舉措，而對于實踐中出現的這些問題，也有待于在今后的實踐中進一步完善和深化。