城管新法消解“貓鼠之戰”

城管與小販間“貓捉老鼠”的游戲，幾乎天天都可以在街頭看見。有些時候，“貓鼠游戲”甚至演變成暴力事件。剛頒布的《浙江省城市市容和環境衛生管理條例》，嘗試以人性化城市管理方式，為小販尋找生存空間。

城管一到，小販立馬收起家伙，落荒而逃。城管則立即把守道口，圍追堵截，終于把小販的經營工具和物品扣押，而接下來就是互相揪扭、哭鬧。

城管追堵小販，這在我國各城市可以說是特別的一景。而面對這類司空見慣的街景，大多數圍觀者則對小販表示同情。他們認為，民生如天，老百姓的飯碗比市容整潔要重要得多。

然而，一座城市要發展，要提高生活品質，又不能管了民生不要市容市貌。

流動商販管理，一直是城市發展進程中一個相當棘手的問題。

對此，浙江省十一屆人大常委會第五次會議通過的《浙江省城市市容和環境衛生管理條例》提出，政府對待小商小販不應一味的圍追堵截，而應該給他們提供適當的空間。

浙江要立法為小販找生存空間，這個消息一經發布，立即引起了社會各界的關注，政府部門贊同，小販雀躍，很多省外媒體甚至評價：浙江此舉既順了民意，又使中國城市人性化管理向前邁出了一大步。

與城管打游擊，人累心也累

由于商業配套不發達等原因，馬路攤販在杭州下沙一帶相當常見。在下沙商貿城邊上，有一位靠賣雞蛋煎餅為生的王姓攤主，他到下沙干這行已有半年多時間，每天晚上5點半開攤，第二天凌晨左右收攤，上午休息，下午進貨。一個月下來，除了房租、吃飯及其他開支，剩下不到千元，剛夠寄回老家給孩子讀書生活開支。

他說，吃這碗飯辛苦還是其次，最擔心的是被城管抓。“我被城管抓過兩次，第一次是剛來不到一個月的時候，當時還不熟悉這里，不知道他們晚上也查。第二次是那天生意不好，想多做點，結果他們警告后我還擺著，就被抓了。”他還說，他也覺得如此下去肯定不是長久之計，人累心也累，所以一直盼望著政府能安排個地方讓他們合法經營，就算交點管理費也行，只要不是太高。

幾乎所有小商販都跟這位攤主一樣怕城管，戲稱他們之間的關系為“貓和老鼠”。因為是“天敵”，所以雙方大打出手的事情時有發生。2008年春節期間，在浙江奉化溪口風景區，有一名做臭豆腐生意的攤販，因不服從行政執法人員管理并有抗拒的行為，結果遭到了城管執法人員的圍攻，造成該攤販身體3處骨折。“暴力執法”造成的心理陰霾尚未散去，“暴力抗法”的現實悲劇又在上演。2008年7月6日，杭州賣西瓜的小販因對城管扣押其電子秤不滿，就趕到杭州下城區城管執法局潮鳴中隊理論，爭辯了幾句之后，小販就開始在執法局摔東西、砸電腦，甚至掏出刀亂刺，結果導致3名執法人員被不同程度捅傷。

事實上，在諸如此類的悲劇中，商販與城管雙方都是受害者，誰都不愿意看到這樣的事情發生。

前不久，浙江工商大學的一批學生特意對一些攤販和城管隊員做了一次抽樣問卷調查。結果發現，不僅商販不愿意過這種提心吊膽的日子，城管隊員更不愿充當“貓”的角色。一位城管隊員說，“這樣管小販不僅難管，而且得耗費大量的人力物力，最終還很難收到很好的成效。所以，我覺得讓小販定場地、定時間、定內容規范經營，才是解決這一矛盾的必然選擇。”

如此看來，大家都想盡快結束這種“貓鼠游戲”。全國人大代表周曉光也認為：“這種現狀不僅與依法行政的執法理念背道而馳，而且更不符合中央提出的以人為本、構建社會主義和諧社會的施政綱領，還嚴重損害了政府形象。”

兩個“飯碗”沖突，暴力在所難免

那到底是什么原因導致商販和城管隊員之間劍拔弩張，甚至暴力相向呢？

浙江省人大常委會副秘書長丁祖年認為，這其中存在著一些深層次的原因。從被管理者的角度來講，他們是為了生存。在這些人中，很大一部分是外來人員、下崗職工，他們沒有穩定的收入來源，得不到社會保障機制的救濟，只能靠做點小生意來維持生計，對他們來講這點小小的經營就是他們賴以生存的“飯碗”。而且，這一人群的法律意識不是很強，一旦自己的“飯碗”受到威脅，就極易發生沖突。

而從城市管理部門的角度來看，自己的責任非常明確，且管理效果的好壞將直接影響到他們的“飯碗”能否端穩。而且，這支執法隊伍基本上沒有經過系統的執法教育，執法不文明、執法方法不當、執法方式單一的現象確實存在。再加上工作條件比較艱苦，待遇又不是很高，所以他們在執法過程中容易沖動。

這樣的兩個群體，各自又都面臨著“飯碗”問題，所以無論是管理者還是被管理者都難免產生過激的情緒。“這種過激情緒在我國目前的執法環境下，極易轉化為暴力。”中國人民大學行政管理學系教授毛壽龍說。

“從目前狀況看，我們的城市管理執法理念確實存在問題。”毛壽龍說，現在的城市管理總是單一性思維，一個政策目標制定了，其余的就都不管了。比如說要整治環境，就全盤取締攤販，路面上不許有賣烤紅薯的，不許有賣糖炒栗子的。

“一個城市即使沒有了糖炒栗子，城市管理就好了嗎？”在毛壽龍看來，一個城市有一些攤販存在，正是城市傳統的一種表現。同時，在城市單一化管理的過程中，城管隊員作為政策的執行者，本身也很被動，一些地方對城管人員的績效評估只看結果不看過程，只要能把攤販清理走就是好的，而在清理過程中采取什么手段則不聞不問。

矛盾逼出各式新舉措

“暴力執法”不僅與依法行政的執法理念背道而馳，更不符合以人為本建設和諧社會的施政綱領。越來越多的執法者有了這樣的認識，為了緩解雙方矛盾，改變城管執法人員在市民心目中的整體形象，各地執法部門都在積極尋求化解城管與商販間矛盾的辦法。

早在2005年，為了增強執法隊員的工作責任心，把“受得了委屈”貫穿到工作中，樹立親民的城管形象，寧波市北侖區城管霞浦中隊設立了“委屈獎”。事隔兩天，就有2名城管隊員因為在執法過程中盡管遭受謾罵和毆打仍能文明執法，領到了每人50元的“委屈獎”。

2008年1月23日，義烏市綜合行政執法局稠城大隊率先推出執法新舉措，規定“隊員情緒不穩定，不得上街開展執法工作”，旨在杜絕因隊員個人情緒問題而出現的粗暴執法、不規范執法，甚至是違法執法的情況，由此改善綜合執法的整體形象。然而，由于情緒穩定與否缺乏評判標準，這一新舉措一直由于種種原因難以順利施行。

2008年7月，杭州下沙城管中隊推出的“冷靜扇”更是引來了眾人的關注。據說，因為來城管中隊辦案室辦事的人經常為了一些雞毛蒜皮的事吹胡子瞪眼，再加上天氣熱容易動怒，所以他們就突發奇想，在辦案室里擺上了３把鵝毛扇，并名之曰“孔明冷靜扇”，意在“以柔克剛”，以徐徐清風扇去來訪者和執法者心中的沖動。

無論“委屈獎”“無情緒執法”“冷靜扇”的效果如何，值得肯定的是，這些舉措已經彰顯了執法部門在執法理念上的進步。可問題是，如果管理者與被管理者本身就是一對矛盾，單憑設置一個“委屈獎”，靠執法隊員打不還手罵不還口還遠遠不夠。

對于管理部門來說，既然堵不住，不如變堵為疏，索性在不同的地段根據實際需求劃出若干地段，讓那些小商小販們變分散游蕩為集中經營，并制定相應的管理規定，切實為商販提供服務。丁祖年認為，這樣既解決了商販的生存問題，又方便了市民，更有利于城市管理，如此疏堵結合豈不比“委屈獎”更有效？

立法為小販找空間

根據以人為本、堵疏結合的理念，浙江從實際需要出發，通過立法為小商販提供了必要的生存空間。

浙江省十一屆人大常委會第五次會議通過的《浙江省城市市容和環境衛生管理條例》明確規定：“市、縣、鎮人民政府在制定城市、鎮規劃時，應當確定相應的經營場所，供農產品、日用小商品等經營者從事經營。”“城市、鎮規劃確定的經營場所不能滿足前款規定的經營需要的，市、縣、鎮人民政府應當依法及時修改規劃。規劃修改前，市、縣、鎮人民政府可以根據方便群眾生活的原則，按照法定程序劃定一定臨時經營場所。”

丁祖年認為，這一規定將使城市管理更顯人性化，而且無論是對普通市民、商販還是政府來說，可能都是一件好事。

首先，有利于方便市民生活。小商販之所以能夠存在，關鍵還是社會對其有需求。比如，擦皮鞋的、修自行車的，市民都需要，如果沒有了他們，人們生活會很不方便，有時甚至會誤事。給小商販提供生存空間，就是為市民提供方便，不僅小商販高興，廣大市民也歡迎。

其次，有利于改善困難群體的生活。許多小商販走街串巷，是為生計所迫，一個小推車可能就是其一家人的希望。還有的小商販，失業不失志，不給政府添負擔，他們背著工具箱在街頭吆喝，通過自己的努力增加收入，改善生活，其自強不息的精神也應該得到肯定。

再次，有利于改善小商販與城管對立的局面。據了解，目前浙江省一些地方已經出臺規定，在一定時間、地點，允許有關人員從事一些臨時經營。這種做法符合以人為本要求，應當予以推廣。小商販的管理一直是城市管理中的難點問題，給小商販必要的生存空間，減少了城管與小商販的對立，城管暴力執法的現象少了，小商販也不用整天提心吊膽了。這樣的和諧執法局面，不僅城管隊員和小商販愿意看到，而且廣大市民也愿意看到。

另據記者了解，將于2008年9月提交省十一屆人大常委會第六次會議二次審議的《浙江省相對集中行政處罰權條例（草案）》中，也對此作出了類似規定，并對執法人員的執法規范也作出了相應的規定。

關鍵還得看落實情況

浙江省立法為小販找生存空間，從理論上講，它將大大緩解商販與城管之間的矛盾，但在丁祖年看來，這一矛盾并不是制定一部法規就能徹底解決的。他認為，立法只是一個開始，其關鍵還得看地方政府和職能部門的執行落實情況。

2007年，金華市曾率先試行“市區有條件允許占道經營”，市行政執法局推行“疏堵結合、規范管理”，將分散在各處的修補類、水果類、日用品類等無證流動攤販，統一安排到群眾方便、經營者愿意，又不影響城市環境秩序的地方定點經營，改“突擊式整治”為“長效化管理”，在“便民利民”和“維護市容”的兩難中探索一條新路子。

據統計，當年1—5月，金華市行政執法局的信訪量同比下降了47.8％，對小攤小販的簡易處罰額同比下降了86.8％，妨礙執行公務事件（暴力抗法）同比下降了85％。

“給謀生者更多寬容，才能彰顯城市文明與和諧。但城市在充分考慮人性化管理的時候，又會冒出新的矛盾。”金華市行政執法局有關負責人認為，城市管理始終是個兩難的問題，人性化執法之后，會冒出攤主和市民搶占人行道、噪音擾民等新的矛盾。所以他認為，在為小販尋找生存空間的同時，如何合理規劃設置攤點、如何有效降低經營戶經營成本等，都是政府不得不考慮的問題。

對此，丁祖年認為，政府在規劃、選定攤販集中經營點時，一定要在不影響居民生活、交通、市容的前提下，這可能有一定難度，但只要下功夫去找就肯定會有相對合適的地方。總而言之，浙江省的這個新規定到底能不能達到其預期的效果，關鍵還在于地方政府和職能部門的落實情況，如果落實到位，就會形成一種多贏的局面，如果把握不好，就極有可能會冒出其他各類新問題，甚至于從一個極端走向另一個極端。