我國行業組織管理體制的模式選擇

摘要：本文首先立基于我國的制度稟賦分析，提出了未來模式的選擇建議。其次從行業組織與政府、會員企業與行業組織以及行業組織與行業組織之間相互關系的角度回顧和評價了我國行業組織管理體制的改革和發展現狀，檢驗了現有的管理體制與目標模式的相關程度。最后勾勒了未來管理體制的主體框架。

關鍵詞：行業組織；管理體制；模式選擇

中圖分類號：F402.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000－176X(2008)08－0031－09

改革開放以來，伴隨著政府機構改革、國有企業改革、民營經濟發展以及加入世貿組織，我國行業組織在十分謹慎的改革策略下取得了一定的發展。發展的路徑從體制內轉型開始到體制外自發，目前呈現出增量帶動存量，競爭和相互融和的趨勢。但由于存量主要在中央高端，增量主要在地方低端，而高端轉型的緩慢造成了行業組織生態結構的異常紊亂。這種紊亂的結構狀態已經明顯無法滿足國內市場經濟秩序和全球競爭對行業組織功能的巨大需求。造成結構紊亂的主要原因正在于行業組織管理體制改革的嚴重滯后，而管理體制改革的滯后又在于政策制訂者對未來體制模式選擇的不確定，由此影響到行業組織相關法律法規的修改和重立。但無論如何，行業組織的深化改革的確已迫在眉睫，從2008年國家發改委受國務院委托起草的《關于促進行業協會商會改革與發展的若干意見》(征求意見稿)可以體會到這一點。本文試圖對我國行業組織管理體制的模式選擇進行探討，努力尋求一種立基于理想目標并且具有邊際制度創新意義的改革思路。

一、我國行業組織管理體制模式的選擇

(一)我國行業協會與政府關系的形成

與發達國家和地區倡行的自由經濟體制或國家社會積極合作的體制截然不同的是，我國建國以來奉行的是高度集中的計劃經濟體制。在這種體制中，國家享有全面地、直接地干預社會經濟生活的職能，它不僅阻礙了中國市場和商品經濟的發展，也對社會的自主發展帶來了極大的消極影響。政府的全能化導致了社會的萎縮，社會自我組織和自我約束能力的低下，導致社會完全依賴政府處理所有公共事務，社會既沒必要也沒能力進行自主管理。

行業組織也是同樣的命運。1956年社會主義改造完成后，全國進入高度集權的計劃經濟體制，政府經濟管理機構日趨完善，從生產、流通到分配的全部經濟活動完全由政府機關統一進行，企業基本上沒有獨立的權利、責任，也沒有自己的利益。國家直接指揮企業的生產經營活動，企業也必須依附于一定的政府部門才能生存和發展，政府的部門管理逐漸取代了行業組織的自我管理。

20世紀70年代后期開始的改革使中國進入社會轉型時期，我國的行業組織得到一定程度的發展，其原因主要有兩個方面：一是社會利益的多元化。市場化改革使社會開始掌握部分資源，并逐步形成自己的利益，社會必然由“大一統”的結構形式分化為眾多的階級、階層以及種類繁多的利益集團。作為惟一的代表全體社會成員的政府則無法滿足這些數目巨大、種類繁多、彼此沖突的‘局部性“需要”。因此，為了防止和調解各利益間的沖突，為了維護自身利益，抵制來自各方面的侵犯，不同利益主體在追求其特定利益過程中大多會結成各種利益群體或集團。二是政府在某些領域的退出。轉型時期的重大變革之一就是政府機構的精簡和職能的縮減，這就意味著政府對某些領域的管理和支配功能逐漸消失，而社會則形成相應的組織承接這些管理職能。如在行業管理方面，政府逐步將管理職能集中到宏觀方面，行業組織則逐漸承擔了一些具體的、技術性的、操作性的職能。

從20世紀80年代開始，全國各地就開始了重建行業組織的試點，并明確了新時期行業組織的宗旨、性質和職能。但在轉型時期，我國行業組織的特點是：雖然已經逐漸取得獨立的社會地位，但還是缺乏應有的自主性，具體體現在：第一，組織上缺乏自主性。政府在成立及組織上對行業組織的控制較嚴，因而行業組織不得不對政府產生較大的依附性。第二，領導上缺乏自主性。大部分行業組織領導人員都是相關主管部門派出或批準的，甚至還享有行政級別。第三，經費上缺乏自主性。行業組織大都是靠國家財政撥款支持，工作人員享受行政工資，盡管有一些會費收入，但不占主導地位。第四，權力來源上缺乏自主性。就目前來看，行業組織享有的管理權力是極其弱小的，而且一些僅有的管理職能也完全取決于政府的主動退出或讓渡，而不是直接來源于法律的規定。

可以看出，在轉型階段，我國對行業組織的扶持是積極的同時也是有限的。一方面，為了適應經濟領域的市場化發展以及政府機構改革的需要，國家主動推進社會領域的自治；另一方面，國家處于自身的考慮，又要限制社會自治，如一般是將政府做不了或做不好的事務交給社團來做，即主要是一些“拾遺補缺”的工作，同時要求其行為不得與政府相違背，即“只許幫忙，不許添亂”。因此，可以說，在轉型時期，社團僅僅扮演政府助手的角色，實質性的參與和監督功能則還沒有形成。

(二)管理模式的選擇

其他國家或地區的行業組織體現了四種不同的模式：公法模式、私法模式、中間模式和干預模式。但必須注意的是，各個國家之間也逐漸出現融合趨勢，特別是在英美國家，傳統的對立模式已經被一種協商關系所替代。英美國家的行業組織日益呈現被整合到政府規劃和決策過程之中的趨勢。即行業組織這種利益集團與政府之間不再僅僅是對立的斗爭關系，而是通過相互的接受與滲透逐漸形成一種依賴關系。

那么，在我國行業組織的管理體制建設中究竟應選擇何種模式呢?筆者認為，從我國現有的制度稟賦出發，目前乃至較長一段時期內，可能借鑒中間型的日韓模式并適當吸收臺灣的政治性控制可能更符合我國的實際情況。它既能適當發揮政府作用，又能積極完善協會自律功能，形成一種互補而不是對立的態勢。行業組織一方面要幫助政府聯系工商企業；另一方面又要代表會員并反映企業的利益，為企業和會員服務，同時在職能與組織機構上強調其自主性。具體理由如下。

1、經濟和法律體制方面的原因。一方面，我國與英美國家之間體制的差異太大，我國經濟體制的特點決定了我國行業組織制度不可能如英美國家那樣采取完全自由競爭的、完全市場驅動化的模式；另一方面，我國傳統的行業組織與政府關系過于緊密，以至于完全無法獨立發揮作用，因此從有利于改革和社會發展的角度來看，也不能象法德國家那樣太強調政府與協會的聯系。而且我國至今尚不存在公法制度，連國有企業都無法實現公法治理，要把部分行業組織納入公益法人幾乎不可能，而日韓模式中的私法治理結構更適合我國目前的法律體制。日韓模式在臺灣地區的較為成功的移植有相當的啟發意義。

2、政治體制方面的原因。行業組織作為一種重要的社會團體，不僅可以在經濟上發揮重要的作用，發展到一定程度時在政治上同樣舉足輕重，它可以在許多領域與公權競爭并弱化公權力。日本在二戰時期就采取過強制入會的做法，而臺灣地區政府之所以一直不放松對行業組織的控制并盡量對其保持主導性，其實就有政治安全的考慮(臺灣直到1987年才解除對政治結社權的管制)。我國政治體制改革的方向至今并不明確，在現行政治體制下，執政者無法不在政治權力和經濟利益兩者間進行平衡，最終的選擇必然要尋找最佳的均衡點。因此臺灣職業團體管理上的經驗的確值得我們參考。

3、文化傳統方面的原因。日韓對行業組織的管理不采取自由放任的做法，有其文化和民族背景。歷史上，較小的后進國家和民族，其企業和商人在對外競爭中只有團結凝聚在一起才能夠顯示出力量，也只有與政府密切合作才能獲取最大利益。因此日韓企業在早期結社時就比較成體系并與官方保持著密切的關系。東方文化傳統中政府和民間的一體化結構也比較支持這一模式。而我國臺灣地區有關“職業團體”的組織模式，其實早在舊中國就已經形成(1947年即已經立法實施)，主要是為了避免行業組織組建過程中過度自由而形成“一盤散沙”。實踐證明，臺灣地區的行業組織制度應該是成功的，對臺灣經濟在1990年前的高速發展發揮了重要作用。東亞地區文化同源，傳統同脈，日韓臺的經驗在中國大陸應該更有可行性。

但借鑒并不等于完全照搬。我國的經濟改革取得了極大的成功，卻并沒有照搬任何一國的經驗。在政治和社會體制改革，以及具體到社會團體尤其是行業組織管理體制的改革上也必然要在借鑒別國經驗的基礎上走出一條邊際創新的路子。以下兩部分就將對這一體制的創新展開討論?？傊?，作為政府與企業之間的中介的行業組織的作用不僅僅是為企業提供服務，并限制可能無孔不入的政府權力，防止公權力對行業和企業利益的侵害，而更多地應體現其結合政府與社會的積極功能，它應當為國家順利進行管理以及公民通過共同努力來影響和制約政府活動提供一條相互溝通的管道，這也是我國行業組織定位中應堅持的立場。

二、我國轉型期的行業組織管理體制改革和發展之實踐及其評價

在中國的經濟轉型期，行業組織經歷了一個“體制內生成”(存量轉型)和“體制外生成”(增量突破)的雙向互動過程。

所謂“體制內生成”實際上是指計劃經濟體制中由政府統一實施的行業管理轉變為市場經濟體制中以行業組織實施為主的行業管理，這種轉變主要來源于兩種需要：一是市場化改革使得國有企業和集體企業規模和范圍在逐步縮小，進而使得計劃經濟體制中以國有資產為紐帶、以專業經濟管理部門直接對國有和集體企業“條條”管理的功能逐漸減弱，市場經濟的完善和發展對行業自律管理和協調的需求逐漸增強。二是政府在市場化改革中對經濟的干預逐步減少所導致的機構改革和職能轉變的需要?！绑w制內生成”的行業組織面臨的問題主要是如何使“政會不分”。變得“政會分開”，使得行業組織在市場經濟中成為真正的行業利益代理人。

所謂“體制外生成”的行業組織是指在市場經濟發育過程中為了解決合約實施不完善，和適應隨市場范圍擴大而產生的行業發展和演化需要而自發產生的行業組織，如20世紀90年代初溫州地區大部分行業組織(行業協會和行業商會)和近幾年發展極為迅速的工商聯系統的民間行業商會。這種途徑生成的行業組織通常受到政府業務主管部門的干預較少，相反常常是在地方政府直接或間接支持下得以發展壯大。

這兩種不同路徑生成的行業組織業已在某些地區和某些行業出現相互融和的跡象。盡管某些地方政府在努力創造制度條件企圖理順行業組織的管理體系，但由于現存的條塊分割的限制競爭的雙重管理體制嚴重阻礙，我們還很難看到這種存量和增量的上下融和在不久的將來會成為一種大趨勢，并最終推動全國性立法，建立起具有中國特色的行業組織管理體制。

(一)體制內行業組織的生發狀況

通常認為，行業組織是同行業的各企業在自愿的基礎上為了謀取和增進自身的共同利益而組織起來的社會經濟團體。而實際上，在“體制內生成”的行業組織從來就不是同行業的各企業在自愿基礎上組建起來的，而是出于政府轉變職能，即“政企分開”或“政資分開”的改革需要，帶有濃厚的“官辦”色彩。但應該指出，行業組織的基本含義本身就蘊含著規范的行業管理的制度框架，為“體制內生成”的行業組織發展奠定了方向。這就是說，當初由于市場化改革的需要，“政企分開”或“政資分開”要求政府的行業管理職能和機構精簡與重組，而且行業組織自然成為政府機構改革的過渡性安排，但是，行業組織這種塑造行業發展秩序的制度安排一旦被選擇，其內在的規范性要求就必然使其不斷得到規范，除非市場化改革倒退。因此，隨著市場化改革和發展的深入，隨著非國有企業發展、市場規模擴大和市場競爭程度加劇，“體制內生成”的“官辦”行業組織必然進一步轉變為“民辦”，但是這仍然是“體制內”的演變，即從“政會不分”到“政會分開”。

從政府的行業管理體制改革歷程來看，行業組織改革和發展經歷了四次浪潮：

第一次浪潮興起于20世紀80年代初期，國務院根據“按行業組織、按行業管理、按行業規劃”的原則，相繼組建中國包裝技術協會(1980年)、中國食品工業協會(1981年)、中國飼料工業協會(1985年)、中國汽車工業聯合會(1987年)等。同時，政府還制定了《國民經濟行業分類和代碼》，為行業組織規范發展奠定了基礎。

第二次浪潮興起于20世紀80年代末，政府機構改革進一步深入，撤銷了行政性公司，包括省市二級行政性公司，興辦了一大批行業組織，其中典型的是中國汽車工業協會(1990年由中國汽車工業聯合會更名而來)。

第三次浪潮發端于1993年，中央將專業經濟部門分為兩類行業管理機構：一類改為國有資產經營實體，即行政性控股公司(或企業集團)，如撤銷航空航天工業部，組建了中國航空工業總公司和中國航天工業總公司；一類改為行業總會，作為國務院的直屬事業單位，代行政府的行業管理職能，為此撤銷了紡織工業部和輕工業部，分別組建中國紡織總會和中國輕工總會。

第四次浪潮發生于1998年、2000年兩次進一步地撤銷國家工業管理局，歸口國家經貿委，同時下放200項職能到地方政府、企業和行業組織，尤其是在2000年又成立了8個綜合性行業總會(加上建材工業聯合會和電力企業聯合會一共是10家)，作為峰會代理259個全國性二級行業組織及其他協會，這10個綜合性部門協會先是由國家經貿委歸口管理，但在2003年的機構改革中，因經貿委被分拆又整體轉移到新成立的國資委，由國資委辦公廳研究室負責聯系這些行業總會，并成為它們的業務主管部門。由于行政資源的明顯不足，這些行業總會被授權代管各行業內的二級行業協會。原經貿委產業政策司行業協會辦公室則被轉移到新組建的發改委；同時原經貿委負責國內貿易的貿易市場司被轉移到新組建的商務部，但其對口管理的中國商業聯合會和中國物流和采購聯合會卻被繼續保留在國資委。在地方省(直轄)市一級，相對應的行業組織有的繼續留在經委系統(如重慶)，有的則劃歸到國資委(如安徽)。

值得一提的是原國家經貿委在推動體制內行業組織轉型過程中所做的努力，這種努力很大程度上源自把自己改造成中國的“通產省”的愿望。

早在1993年，國家經貿委就起草了《商會法》，之后又起草了《行業商協會管理條例》，但一直未被列入全國人大甚至國務院的立法計劃中。它只好被列入在1997年印發了《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》，并于1999年又印發《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見》(試行)中?！斗桨浮泛汀兑庖姟穼υ圏c行業協會的性質和地位、行業協會的職能及其來源，以及行業協會組建中的三跨(跨所有制、跨部門、跨區域)原則和一業一地一會原則都做了詳細的表述。而且我們注意到在《方案》中的四個試點城市(上海、廣州、廈門和溫州)中有民間商會最為成功的溫州，而溫州最著名的五家商會即燈具商會、鞋革工業協會、服裝商會、煙具協會和眼鏡商會都被溫州市政府列入試點單位。

現在看來，首先，在某種程度上，這兩個規章性的文件其實奠定了未來有關行業商協會專門法律(規)的基礎。但是，這兩個文件對已有的脫胎于傳統部門的全國性行業協會與地方性行業協會之間的關系(是總、分會關系亦或會員關系)沒有明確。這就有可能出現全國性行業協會“空心化”的趨勢，因為地方壟斷性的行業協會完全可以獨立于全國性的工業協會而存在，全行業整體利益的信息和協調鏈就必然是斷裂的。其次，這兩個文件側重強調的是行業協會為政府提供輔助作用的功能，對自治性行業協會的集體協調功能重視不足。再次，政府過多地轉讓其原有的合理或不合理的管制職能，一方面在公共財政補貼不足的情況下，有可能增加行業協會的成本負擔，另一方面則可能使本應取消的某些政府管制權得到合法延續，而這恰恰是與協會會員企業的利益背道而馳的。因此政府權力和職能授予的社會合法性還有待協會新老個人和團體會員的承認，并非政府一廂情愿的事情。

盡管如此，經貿委的解散畢竟是一件遺憾的事情，它實際上中斷了一個嘗試日本模式的夢想；而且將10大行業總會及其261家全國性二級協會張冠李戴地轉移給國資委顯然是一個倒退，它大大延緩了體制內行業組織與體制外行業組織相互接軌和融和的進程。如今這些國字頭的行業組織因為無法擴大其行業覆蓋面和增加其社會合法性，其中只有不足1／3得以正常運作。

(二)體制外行業組織的生發狀況

體制外產生的行業組織具有草根性(由民營企業自發產生，并大量產生于中小城市以下區域，更多集中在消費品領域)，但它們的行政合法性來源渠道卻不盡相同，有的來自行業主管部門審批并在民政機構登記，更多的卻作為非行政主管機構但本身有行政合法性的工商聯組織的二級機構存在，但不被民政登記機構承認，因此不具備完整的行政合法性和法律合法性，盡管這對它們的運作不構成致命性的障礙。

體制外行業組織的發展大致可以分兩個階段：一是20世紀90年代初期以溫州為代表的局部突破；二是20世紀90年代末期以工商聯下屬的民間行業商會名義開始的全面發展。

1、溫州的異軍突起。溫州市行業組織發軔于20世紀90年代初期，背景是政府整頓混亂的市場競爭秩序乏力，不得不求助同樣深受惡性競爭之苦的私營企業家，并放手讓他們自我組建行業商協會。前面提到過的幾家著名的行業組織都產生于這個時期。溫州市行業協會(商會)發展較為成功的原因不僅與溫州民營經濟發達的特色有關，也與市政府的政策支持分不開。1997年，溫州被列為國家經貿委行業協會試點工作城市后，市政府成立了“行業協會試點工作領導小組”，開展了規范化工作試點，并制訂了《溫州市行業協會試點工作實施意見》。經過兩年的實踐，1999年4月市政府又率先以市長30號令的形式發布了《溫州市行業協會管理辦法》，賦予行業協會16項職能，并明確要求非公經濟發展較為集中的行業都要組建和發展行業協會。對規范行業協會管理、保護行業協會合法權益、發揮行業協會作用、促進行業協會健康發展，在政策上進行了支持和推動。2001年，溫州市經委又出臺了《關于組建、規范和完善溫州市30個行業協會(商會)實施意見(試行)》，對規范、完善行業協會(商會)的有關內容做出了具體的規范要求。

據當地學者的一份調研報告，到目前為止，溫州市已建立各類經濟性行業商會或協會367家，其中溫州市本級110家，以市經貿委為業務主管單位的有41家，由工商聯負責業務管理的24家，以科協、建設局、交通、郵電、農辦等其他政府部門為業務主管單位的有45家。這些行業協會(商會)中由同行業的業主自發組建(自下而上)，具有自律性、中介性等基本特征的協會(商會)，約占總數的80％以上，也有一部分由政府主管部門出面組建的、半官方性質的行業協會，其會長由有威望的企業家擔任，秘書長則由政府部門委派并主持協會日常工作。有必要說明的是，這里的行業商會都在民政機構登記注冊，但其主管部門卻是市工商聯(總商會)。溫州人解決行業商會完整合法性的辦法是，在行業商會申請成立時，需要得到政府行業主管部門形式上的認可，并表示接受后者的業務指導。因此，在溫州形成了工商聯和行業主管部門競爭行業商會主管權的現象，這與國家經貿委解散時，其所屬國字頭的261家行業組織無人“認領”的局面形成了強烈的對比。但溫州的這一實用主義經驗卻一直很難在其他地區推廣。

2、工商聯民間行業商會的迅速發展。在20多年的市場化改革過程中，民營企業的數量和規模都發生了巨大的變化，民營經濟已占半壁江山。當許多民營企業不認同已有行業協會，想自發建立行業協會而又被行業主管部門以“一地一業一會”為由拒絕在外的時候，各級工商聯伸出了橄欖枝。后者在執行原先的統戰性政治功能的同時，開始復活其民間性和經濟性功能，即以成立行業商會的方式給這些完全自下而上組建的行業組織提供生存和發展的機會。而這種新的制度安排主要來源于中共中央1991年的15號文件，該文件認可工商聯“在縣、鎮試點中，應選擇非公有制經濟成分為主的、零星分散的、政府部門不易照顧到的行業”，組建同業公會(顯然是拾遺補缺!)。但之后在2002年新通過的“中國工商業聯合會章程”第24條中更是明確“工商業聯合會可按行業設立同業公會或同業商會等行業組織，同級工商業聯合會是其業務主管單位?！比欢诿裾?000年(41號文)《關于重新確認社會團體業務主管單位的通知》中，各級工商聯卻被排除在主管單位名單之外。

據全國工商聯最新的統計資料，1998－2004年，行業商會總數凈增3488個，增加了1.7倍，年平均增長率為28.8％。其中縣級和鄉鎮街道行業商會年平均增長率分別為45.8％和52.7％。尤其是2000年比1999年增加了882家，2004年比2003年增加了1432家，總數達到了5507家!

(三)行業組織管理體制改革的地方試驗

目前我國還沒有一部適用于行業組織性質的單行法律。政府是根據《社團登記管理條例》(以下簡稱《條例》)來確認行業組織的法律地位。由于行業組織與其他社會團體(類似財團法人和公益法人甚至政治團體)在行為目標、職能配置要求上存在著巨大差異，所以，這部綜合性的法規在有些方面對行業組織設置了過多的限制，而在另一些方面又存在著規范不足。

眾所周知，這部法規確立了我國目前行業組織的“限制競爭(即‘一業一地一會’原則)的二元管理(行業主管部門審批和民政部門登記)體制”。在這種體制下，與其說政府承擔對行業組織的監督審查職責，不如說是對行業組織發展的行政性管制。以上對我國行業組織發展的回顧表明，這一在德國、日本甚至中國臺灣能夠有效推動行業組織發展的管理模式在大陸卻事實上導致了多重消極的結果：一是使體制內產生的行業組織難以盡快轉型，造成其中大部分行業協會名存實亡或少部分依靠行業主管部門的不合理管制權茍延殘喘。二是使大量體制外產生的行業組織無法獲得完全的合法性，難以通過競爭推動體制內行業組織的轉型和相互融和。三是由于若干次政府機構改革不但始終沒有打破行業分割體制，甚至綜合性的經濟貿易主管部門的設想卻半途而廢，而且中央政府的機構改革與地方政府機構改革也一直未能保持一致性，因此行業組織的橫向和縱向的有機體系一直沒有建立起來。四是這一管理體制過于強調行業組織的政治合法性，因而犧牲了市場經濟體系所必需的行業組織的功能，造成國內市場競爭秩序長期混亂和無法應付國際貿易摩擦的挑戰。

這些弊端并非為各級公共政策制定者所忽視。中國漸進式市場化改革的經驗就在于增量突破和地方試點。如果我們把上述體制外行業組織的發展視為增量突破，則近年來某些地方政府在行業組織管理體制變革上的嘗試可視為地方試點。這一方面的嘗試主要來自上海和深圳兩個城市。

1、上海的三元管理模式。2002年1月，上海市成立了行業協會發展署。將業務主管部門承擔的行業業務指導與行業協會業務管理兩項職能分開：行業業務指導職能繼續由業務主管部門承擔，而行業協會業務管理職能則改由市行業協會發展署承擔(如人事管理、黨的建設、思想政治工作和業務活動等)，從而構建起登記管理部門(社團局)、行業業務管理部門(各委辦局)和綜合發展協調部門(行業協會發展署)的三元管理模式。登記管理部門負責對行業協會的登記管理和年檢；業務管理部門負責對行業協會的業務指導和監督；行業協會發展署負責統籌全市行業協會的發展規劃，制定改革方案和有關方針政策，協調協會之間關系、政府與協會、市場的關系，承擔部分行業協會必須的行政管理事務。市行業協會發展署接受政府委托，是行業協會的管理協調機構，事業編制，全額撥款。行業協會發展署的一個基本功能就是將原本屬于各個行業主管部門的協會組建權剝離出來，統一協調。這種模式使得行業協會在規范管理上更具操作性，使政府推動行業協會發展的力度大為增強，加快了政社分離的步伐。而且，行業協會發展署可以解決轉型期中所遇到的一些問題：跨部門的行業協會，可以掛靠行業協會發展署等。

2、深圳的新二元管理模式。深圳市從2002年開始就對行業協會管理體制與職能進行新的探索。2003年將促進行業協會發展列入深圳市機構改革方案之中，并報廣東省政府批準。2004年6月22日深圳市行業協會服務署正式掛牌成立，承擔行業協會申請成立的登記前審核工作。該機構作為深圳市人民政府直屬行政事務機構，副局級建制，內設綜合協調處、指導監管處，負責培育、監管、規范和服務行業協會，根據市政府授權，履行《社會團體登記管理條例》規定的行業協會(限于從事貨物貿易、服務貿易的經營單位組成的行業協會)業務主管單位(法律、法規另有規定的除外)的職能。這些規定措施實際上將分散于各業務主管部門的職能全部集中在行業協會服務署，取消了工商類行業協會的業務主管單位，明確授權行業協會服務署行使其原有業務主管單位的職能，變分散復雜的“舊二元管理模式”轉變為集中簡便的“新二元管理模式”。同時，這種“新二元管理模式”取消了傳統的到行業主管部門申請籌備的程序，直接由行業協會服務署承辦受理并審核，經服務署同意后，就進入民政登記程序。

無論是“三元管理體制”還是“新二元管理體制”，都只是在政府部門之間權力的重新配置，并沒有取消或減少政府對行業協會的管理權力。但其共同的目的是為了削弱行業主管部門與行業協會的聯系。就我國目前已有的舊二元模式、上海的新三元模式和深圳的新二元模式看，深圳的新二元模式是一個更優的選擇。因為，按照深圳新的二元管理模式，即社團登記管理機關現有的法定職能不變，負責行業協會的設立、變更、注銷的登記和備案，對行業協會實施年檢和監督檢查；行業協會服務署負責行業協會的總體規劃、布局調整、政策制定、協調管理，行使原業務主管單位的職能，培育、指導、監管和規范行業協會的活動，促進政府與行業協會的溝通聯系，建立政府與企業對話溝通機制，促進行業協會規范行使政府轉移或委托給行業協會的有關職能，為行業協會提供服務等。而原來的舊二元模式，每個行業協會都有一個業務主管機關，上海的新三元模式不僅有原業務主管機關這些“婆婆”，又多了一個行業協會發展署這個“大婆婆”?！捌牌拧碧嗖焕谛袠I協會的發展，不利于政社分開，不利于行業協會的民間化，沒有“婆婆”也不利于行業協會的培育、規范和發展。深圳的新二元模式兼顧了二者的需要，這種模式的好處是既割斷了行業協會與原業務主管機關的聯系，減少了“婆婆”有利于實現政社分開和行業協會的民間化發展，同時又有專門的機構統一負責培育、發展和規范行業協會，以適應當前的需要。

(四)評價

綜上所述，我國轉型期行業組織的改革和發展似乎體現出多元化和聯邦化的特征，離我們所推薦的日本式的法團主義模式相差甚遠。但仔細分析可以發現，造成目前這種現狀的主要原因有：第一，中央決策層(包括執政黨和最高行政機關)對未來行業組織管理模式的選擇一直舉棋不定，一直沒有對舊的相關法規進行修改和擱置新的法律建設。所以2008年國家發改委起草的《關于促進行業協會商會改革與發展的若干意見》(征求意見稿)中弱化行業主管部門和鼓勵一業多會適度競爭，以及鼓勵地方制度創新的建議就不難理解，盡管這些建議最終沒有被完全采納。第二，隨著政府管制性職能的進一步弱化和被管理主體的進一步民營化，政府的行業管理性角色也在逐步的被虛化，而近幾次的政府機構改革事實上加劇了這一趨勢：不但政府行政機構的經濟管理職能的橫向分配日益混亂，而且地方行政機構改革并未與中央行政機構改革保持一致，這給地方政府創新留出了余地。第三，行業經濟和以民營經濟為主的地方經濟的發展的確遇到了國內競爭秩序混亂和國際競爭加劇的空前挑戰，而有民營企業的自發需求和地方政府以及工商聯的鼓勵，行業組織的發展自然會突破現有法規的限制，以彌補體制內行業組織轉型過于緩慢所造成的“中介組織”空白。

因此，我們更愿意相信目前的多元化和聯邦化的特征是我國行業組織由亂到治的必經之路，它有利于從根基上重新構造行業組織的微觀基礎，然后再由下至上地推動金字塔塔中和塔尖的重組，并逐步形成縱橫協調、上下聯動的行業組織運作體系。但如果要加速這一過渡階段，還必須獲得中央政府的高度認同，并由此進一步推動法律改革、政策創新和政府機構調整的合理化。

三、未來行業組織管理模式的建議框架

在行業組織現有改革和發展的基礎上，必須從以下幾個方面構建我國未來行業組織管理模式的框架：第一，通過政府機構改革建立更綜合性的經濟貿易行政主管部門。第二，推廣建立過渡性的行業組織促進機構，按行業劃分標準和一業一地一會的原則整頓和調整現有行業組織，并積極發展新的行業組織。第三，確立工商業聯合會作為區域性和全國性工商行業同業公會及其聯合會的組織形態。第四，建立行業主管部門為主其他相關政府機構為輔的行業組織管理體系。第五，頒布行業組織法律或法規，明確行業組織的性質、職能、設立和入會原則以及內部治理結構，明確行業主管部門和其他政府管理機構的職能和權限及其與行業組織的管理和合作關系。

(一)關于綜合性經濟貿易主管部門的建立

在日臺模式中，日本的原通商產業省和臺灣的經濟部作為綜合性的經濟貿易行業主管部門在行業組織管理體制中扮演著極為重要的角色，它們基本涵蓋了工業、商業貿易(內外貿)和社會服務業。將這些行業組織最為集中的競爭性行業集中在一個主管部門統一管理，有利于發揮行政資源的規模經濟，便于協調行業標準的制定和對行業組織進行合理布局以及貫徹國家的產業政策。

從行業組織管理的合理性出發，我國2003年的政府機構改革本應該將國家經貿委的國有企業管理職能分離出去，同時與對外經濟貿易合作部合并組建經濟貿易部，由此將工商領域的經濟活動集中統一管理，建立類似日本的原通商產業省和臺灣的經濟部的綜合經濟管理部門。但這次機構改革卻錯誤地將原國家經貿委直管的15家聯合會及其代管的260余家全國性行業協會整體劃歸為新成立的國資委。盡管這些行業協會最初的會員是以國有企業為主，但目前大多已經成了跨所有制性質的行業組織；同時，原經貿委的產業政策機構(包括其所屬的行業協會辦公室)被劃歸到發改委，由此，國資委作為一個履行國有資產管理職能的機構顯然不適合主管如此眾多的與其職能大不相關的行業及其行業組織。

由此，我們建議盡快調整政府機構，將商務部改組為經濟貿易部，同時將發改委的產業政策司和經濟運行局，建設部的住宅與房地產業司，以及信息產業部的電子信息產品管理司，國家旅游局，文化部的文化產業司和文化市場司，新聞出版署的圖書、報紙期刊、音像和電子出版管理司以及出版物發行、印刷業管理司等相關行業管理機構也整合進來。同時要求省(直轄)市、(自治)區以及中等以上城市也建立相應的經濟貿易廳局，行使相同的行業主管職能。

(二)關于建立過渡性的行業組織促進機構

在上述綜合性經濟貿易主管部門尚未建立之前，至少在2－3年的過渡時期，可以推廣上海和深圳等地設立行業組織發展(服務)署的做法，由國務院成立專門的“行業組織發展總署”，統一負責對經濟貿易類同業組織的政策、成立審核和成立后的發展服務管理等事務，與此同時，地方中等城市以上各級政府也應相應建立相同的機構。這類機構的一個重要職能是按照或修改完善《國民經濟行業分類與代碼》，對現有分散在各行業組織部門的行業組織加以分類、調整并解散那些“休眠性”行業組織，并逐步理順從縣鄉鎮到市省及中央各級行業組織的縱向關系，使中央級的行業聯合會真正成為有根的行業最高代表組織。這一機構還負有改組傳統行業協會內部治理結構，使之能夠吸納各種所有制企業人會，為盡量避免一業多會可能產生的競爭，逐步做到一地一業一會。同時，該機構還應該在新興行業鼓勵和支持建立新的行業組織。

(三)關于工商業聯合會(簡稱工商聯)作為行業組織網絡形態

與傳統行業協會注重國有企業、大中型企業、傳統行業和官氣十足、高高在上、行業分割不同，全國各級工商聯以二級行業商會的組織方式吸引了大量私營企業、中小型企業、新興行業入會，而且這些行業商會(因全國工商聯又名“中國民間商會”、地方工商聯又名“總商會”、“商會”而得名)基本上靠自發產生，并由企業家治會，大量分布在縣以下區域，具有很強的草根性和天然的行業融和性。如果排除掉工商聯的統戰性組織功能，恢復其歷史本來面目(我們相信這是必然趨勢)，它的的確確就是標準的工商業聯合會(既是經營者聯合會，又是同業公會的聯合會)。而且正是立基于其統戰性，工商聯在半個世紀里業已建立起了一張有機聯動的全國性網絡，這張網絡無疑將把越來越多的非公經濟主體網羅進來。因此，確立工商業聯合會作為區域性和全國性工商行業同業公會及其聯合會的法律組織形態應該是最現實合理的選擇，而且能夠跟國際接軌。這種合理性甚至合法性已經體現在工商聯的章程之中。

要實現這一安排，必須轉變以下兩個觀念：一是行業主管部門必然是行業組織的掛靠單位。行業主管部門可以依法從形式上審批行業組織的設立，可以監督指導行業組織的運行，并開展與行業組織的合作(資金補貼、委托部分管理職能、購買服務和信息傳遞)，但完全沒有必要對行業組織進行內部控制。至于行業組織的政治性控制，恰好是工商聯的優勢所在，執政黨應該可以放心。二是工商聯必須成為行業主管部門。首先工商聯不具備管理行業的知識結構和行政資源，其次工商聯本身就是民間商會，屬于特殊社團法人，也不可能擁有行業主管機構的身份。目前工商聯的行業主管部門之爭源自現有社團法規的缺陷，因為依靠工商聯成立行業組織，如果前者不具備行業組織地位，后者就無法在登記機關注冊，并因此影響行業組織的正常運作。因此解決的辦法就是在行業組織的法律中明確每一個行業組織(同業公會及其聯合會)既要通過行業組織部門的審批并接受其管理，又必須加入工商聯作為其團體會員。

至于目前工商聯系統內的行業組織與傳統行業協會存在著同業競爭的問題，完全可以通過上述行業組織促進機構的協調來解決。但如果行業組織促進機構無法盡快建立并出色的工作，這種競爭就有其合理性并在一段時期內延續下去，而這并非工商聯之過。

在中央一級，未來的工商聯應該與中國國際商會合并成為中國的總商會。而且工商聯與工業經濟聯合會(相當于日本的經團聯)、中國企業聯合會(相當于日本的日經聯或其他發達國家的雇主協會)也不存在職能上的交叉，它們之間應該是相互合作的關系。

(四)關于行業主管部門和其他政府管理機構的職能分工

在未來的綜合性行業主管部門未建立之前，而假設其過渡機構行業組織促進機構可能盡快建立起來，則在一段時期內，履行行業組織管理職能的行政機構及其分工可做以下大致安排：

1、登記管理機構。主要負責行業組織的成立、變更、注銷的登記和備案；實施年度檢查；對違反相關法律法規的行業組織給予行政處分。

2、發展促進機構。主要負責全國或本地區行業組織的發展規劃、布局調整、政策制定和協調管理；配合登記管理機構監督指導行業組織及其聯合會遵守法律法規和國家政策；牽頭會同現有政府行業主管部門以及國字頭行業聯合會和工商聯負責行業組織的籌備申請、成立登記、變更登記、注銷前的審查。要求行業組織定期提供業務報告書。

3、現存相關行業管理部門(如國資委、商務部等)。配合行業組織促進機構就行業組織的業態分類和新設立行業組織提出意見；聽取行業組織的意見，研究行業組織提出的政策建議；支持行業組織的工作，與其起職能互補作用，共同推動相關行業的發展。

4、財政稅收部門。完善行業組織的會計準則，對行業組織的免稅資格進行審查，并對其不免稅的業務確定稅種和稅率，同時通過審計監督檢查行業組織是否遵守會計和稅收制度。

5、反壟斷機構。依據現有法律(如價格法、反不正當競爭法)對行業組織的卡特爾行為進行公訴和制裁。

(五)關于行業組織立法

在近幾年中，建立《社團法》和《工商行業組織法》的可能性不大。建議國務院盡快啟動《工商行業組織條例》的立法程序，把上述若干建議納入法規之中。這里需要強調的一點是，該法規應該屬于民法范疇，不擬實行強制入會制度。應該說，按照上述管理體制框架，現行的社團法規的基本制度得以保留，立法的難度被大大減弱了。

(責任編輯：劉 艷)