我國(guó)行業(yè)組織管理體制的模式選擇

摘要：本文首先立基于我國(guó)的制度稟賦分析，提出了未來模式的選擇建議。其次從行業(yè)組織與政府、會(huì)員企業(yè)與行業(yè)組織以及行業(yè)組織與行業(yè)組織之間相互關(guān)系的角度回顧和評(píng)價(jià)了我國(guó)行業(yè)組織管理體制的改革和發(fā)展現(xiàn)狀，檢驗(yàn)了現(xiàn)有的管理體制與目標(biāo)模式的相關(guān)程度。最后勾勒了未來管理體制的主體框架。

關(guān)鍵詞：行業(yè)組織；管理體制；模式選擇

中圖分類號(hào)：F402.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000－176X(2008)08－0031－09

改革開放以來，伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革、國(guó)有企業(yè)改革、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及加入世貿(mào)組織，我國(guó)行業(yè)組織在十分謹(jǐn)慎的改革策略下取得了一定的發(fā)展。發(fā)展的路徑從體制內(nèi)轉(zhuǎn)型開始到體制外自發(fā)，目前呈現(xiàn)出增量帶動(dòng)存量，競(jìng)爭(zhēng)和相互融和的趨勢(shì)。但由于存量主要在中央高端，增量主要在地方低端，而高端轉(zhuǎn)型的緩慢造成了行業(yè)組織生態(tài)結(jié)構(gòu)的異常紊亂。這種紊亂的結(jié)構(gòu)狀態(tài)已經(jīng)明顯無法滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和全球競(jìng)爭(zhēng)對(duì)行業(yè)組織功能的巨大需求。造成結(jié)構(gòu)紊亂的主要原因正在于行業(yè)組織管理體制改革的嚴(yán)重滯后，而管理體制改革的滯后又在于政策制訂者對(duì)未來體制模式選擇的不確定，由此影響到行業(yè)組織相關(guān)法律法規(guī)的修改和重立。但無論如何，行業(yè)組織的深化改革的確已迫在眉睫，從2008年國(guó)家發(fā)改委受國(guó)務(wù)院委托起草的《關(guān)于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革與發(fā)展的若干意見》(征求意見稿)可以體會(huì)到這一點(diǎn)。本文試圖對(duì)我國(guó)行業(yè)組織管理體制的模式選擇進(jìn)行探討，努力尋求一種立基于理想目標(biāo)并且具有邊際制度創(chuàng)新意義的改革思路。

一、我國(guó)行業(yè)組織管理體制模式的選擇

(一)我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)與政府關(guān)系的形成

與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)倡行的自由經(jīng)濟(jì)體制或國(guó)家社會(huì)積極合作的體制截然不同的是，我國(guó)建國(guó)以來奉行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制中，國(guó)家享有全面地、直接地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的職能，它不僅阻礙了中國(guó)市場(chǎng)和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也對(duì)社會(huì)的自主發(fā)展帶來了極大的消極影響。政府的全能化導(dǎo)致了社會(huì)的萎縮，社會(huì)自我組織和自我約束能力的低下，導(dǎo)致社會(huì)完全依賴政府處理所有公共事務(wù)，社會(huì)既沒必要也沒能力進(jìn)行自主管理。

行業(yè)組織也是同樣的命運(yùn)。1956年社會(huì)主義改造完成后，全國(guó)進(jìn)入高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)日趨完善，從生產(chǎn)、流通到分配的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全由政府機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行，企業(yè)基本上沒有獨(dú)立的權(quán)利、責(zé)任，也沒有自己的利益。國(guó)家直接指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)也必須依附于一定的政府部門才能生存和發(fā)展，政府的部門管理逐漸取代了行業(yè)組織的自我管理。

20世紀(jì)70年代后期開始的改革使中國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)的行業(yè)組織得到一定程度的發(fā)展，其原因主要有兩個(gè)方面：一是社會(huì)利益的多元化。市場(chǎng)化改革使社會(huì)開始掌握部分資源，并逐步形成自己的利益，社會(huì)必然由“大一統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)形式分化為眾多的階級(jí)、階層以及種類繁多的利益集團(tuán)。作為惟一的代表全體社會(huì)成員的政府則無法滿足這些數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的‘局部性“需要”。因此，為了防止和調(diào)解各利益間的沖突，為了維護(hù)自身利益，抵制來自各方面的侵犯，不同利益主體在追求其特定利益過程中大多會(huì)結(jié)成各種利益群體或集團(tuán)。二是政府在某些領(lǐng)域的退出。轉(zhuǎn)型時(shí)期的重大變革之一就是政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和職能的縮減，這就意味著政府對(duì)某些領(lǐng)域的管理和支配功能逐漸消失，而社會(huì)則形成相應(yīng)的組織承接這些管理職能。如在行業(yè)管理方面，政府逐步將管理職能集中到宏觀方面，行業(yè)組織則逐漸承擔(dān)了一些具體的、技術(shù)性的、操作性的職能。

從20世紀(jì)80年代開始，全國(guó)各地就開始了重建行業(yè)組織的試點(diǎn)，并明確了新時(shí)期行業(yè)組織的宗旨、性質(zhì)和職能。但在轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)行業(yè)組織的特點(diǎn)是：雖然已經(jīng)逐漸取得獨(dú)立的社會(huì)地位，但還是缺乏應(yīng)有的自主性，具體體現(xiàn)在：第一，組織上缺乏自主性。政府在成立及組織上對(duì)行業(yè)組織的控制較嚴(yán)，因而行業(yè)組織不得不對(duì)政府產(chǎn)生較大的依附性。第二，領(lǐng)導(dǎo)上缺乏自主性。大部分行業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)人員都是相關(guān)主管部門派出或批準(zhǔn)的，甚至還享有行政級(jí)別。第三，經(jīng)費(fèi)上缺乏自主性。行業(yè)組織大都是靠國(guó)家財(cái)政撥款支持，工作人員享受行政工資，盡管有一些會(huì)費(fèi)收入，但不占主導(dǎo)地位。第四，權(quán)力來源上缺乏自主性。就目前來看，行業(yè)組織享有的管理權(quán)力是極其弱小的，而且一些僅有的管理職能也完全取決于政府的主動(dòng)退出或讓渡，而不是直接來源于法律的規(guī)定。

可以看出，在轉(zhuǎn)型階段，我國(guó)對(duì)行業(yè)組織的扶持是積極的同時(shí)也是有限的。一方面，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化發(fā)展以及政府機(jī)構(gòu)改革的需要，國(guó)家主動(dòng)推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的自治；另一方面，國(guó)家處于自身的考慮，又要限制社會(huì)自治，如一般是將政府做不了或做不好的事務(wù)交給社團(tuán)來做，即主要是一些“拾遺補(bǔ)缺”的工作，同時(shí)要求其行為不得與政府相違背，即“只許幫忙，不許添亂”。因此，可以說，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，社團(tuán)僅僅扮演政府助手的角色，實(shí)質(zhì)性的參與和監(jiān)督功能則還沒有形成。

(二)管理模式的選擇

其他國(guó)家或地區(qū)的行業(yè)組織體現(xiàn)了四種不同的模式：公法模式、私法模式、中間模式和干預(yù)模式。但必須注意的是，各個(gè)國(guó)家之間也逐漸出現(xiàn)融合趨勢(shì)，特別是在英美國(guó)家，傳統(tǒng)的對(duì)立模式已經(jīng)被一種協(xié)商關(guān)系所替代。英美國(guó)家的行業(yè)組織日益呈現(xiàn)被整合到政府規(guī)劃和決策過程之中的趨勢(shì)。即行業(yè)組織這種利益集團(tuán)與政府之間不再僅僅是對(duì)立的斗爭(zhēng)關(guān)系，而是通過相互的接受與滲透逐漸形成一種依賴關(guān)系。

那么，在我國(guó)行業(yè)組織的管理體制建設(shè)中究竟應(yīng)選擇何種模式呢?筆者認(rèn)為，從我國(guó)現(xiàn)有的制度稟賦出發(fā)，目前乃至較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，可能借鑒中間型的日韓模式并適當(dāng)吸收臺(tái)灣的政治性控制可能更符合我國(guó)的實(shí)際情況。它既能適當(dāng)發(fā)揮政府作用，又能積極完善協(xié)會(huì)自律功能，形成一種互補(bǔ)而不是對(duì)立的態(tài)勢(shì)。行業(yè)組織一方面要幫助政府聯(lián)系工商企業(yè)；另一方面又要代表會(huì)員并反映企業(yè)的利益，為企業(yè)和會(huì)員服務(wù)，同時(shí)在職能與組織機(jī)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)其自主性。具體理由如下。

1、經(jīng)濟(jì)和法律體制方面的原因。一方面，我國(guó)與英美國(guó)家之間體制的差異太大，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)決定了我國(guó)行業(yè)組織制度不可能如英美國(guó)家那樣采取完全自由競(jìng)爭(zhēng)的、完全市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)化的模式；另一方面，我國(guó)傳統(tǒng)的行業(yè)組織與政府關(guān)系過于緊密，以至于完全無法獨(dú)立發(fā)揮作用，因此從有利于改革和社會(huì)發(fā)展的角度來看，也不能象法德國(guó)家那樣太強(qiáng)調(diào)政府與協(xié)會(huì)的聯(lián)系。而且我國(guó)至今尚不存在公法制度，連國(guó)有企業(yè)都無法實(shí)現(xiàn)公法治理，要把部分行業(yè)組織納入公益法人幾乎不可能，而日韓模式中的私法治理結(jié)構(gòu)更適合我國(guó)目前的法律體制。日韓模式在臺(tái)灣地區(qū)的較為成功的移植有相當(dāng)?shù)膯l(fā)意義。

2、政治體制方面的原因。行業(yè)組織作為一種重要的社會(huì)團(tuán)體，不僅可以在經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮重要的作用，發(fā)展到一定程度時(shí)在政治上同樣舉足輕重，它可以在許多領(lǐng)域與公權(quán)競(jìng)爭(zhēng)并弱化公權(quán)力。日本在二戰(zhàn)時(shí)期就采取過強(qiáng)制入會(huì)的做法，而臺(tái)灣地區(qū)政府之所以一直不放松對(duì)行業(yè)組織的控制并盡量對(duì)其保持主導(dǎo)性，其實(shí)就有政治安全的考慮(臺(tái)灣直到1987年才解除對(duì)政治結(jié)社權(quán)的管制)。我國(guó)政治體制改革的方向至今并不明確，在現(xiàn)行政治體制下，執(zhí)政者無法不在政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益兩者間進(jìn)行平衡，最終的選擇必然要尋找最佳的均衡點(diǎn)。因此臺(tái)灣職業(yè)團(tuán)體管理上的經(jīng)驗(yàn)的確值得我們參考。

3、文化傳統(tǒng)方面的原因。日韓對(duì)行業(yè)組織的管理不采取自由放任的做法，有其文化和民族背景。歷史上，較小的后進(jìn)國(guó)家和民族，其企業(yè)和商人在對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)中只有團(tuán)結(jié)凝聚在一起才能夠顯示出力量，也只有與政府密切合作才能獲取最大利益。因此日韓企業(yè)在早期結(jié)社時(shí)就比較成體系并與官方保持著密切的關(guān)系。東方文化傳統(tǒng)中政府和民間的一體化結(jié)構(gòu)也比較支持這一模式。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)“職業(yè)團(tuán)體”的組織模式，其實(shí)早在舊中國(guó)就已經(jīng)形成(1947年即已經(jīng)立法實(shí)施)，主要是為了避免行業(yè)組織組建過程中過度自由而形成“一盤散沙”。實(shí)踐證明，臺(tái)灣地區(qū)的行業(yè)組織制度應(yīng)該是成功的，對(duì)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)在1990年前的高速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。東亞地區(qū)文化同源，傳統(tǒng)同脈，日韓臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)大陸應(yīng)該更有可行性。

但借鑒并不等于完全照搬。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革取得了極大的成功，卻并沒有照搬任何一國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在政治和社會(huì)體制改革，以及具體到社會(huì)團(tuán)體尤其是行業(yè)組織管理體制的改革上也必然要在借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上走出一條邊際創(chuàng)新的路子。以下兩部分就將對(duì)這一體制的創(chuàng)新展開討論。總之，作為政府與企業(yè)之間的中介的行業(yè)組織的作用不僅僅是為企業(yè)提供服務(wù)，并限制可能無孔不入的政府權(quán)力，防止公權(quán)力對(duì)行業(yè)和企業(yè)利益的侵害，而更多地應(yīng)體現(xiàn)其結(jié)合政府與社會(huì)的積極功能，它應(yīng)當(dāng)為國(guó)家順利進(jìn)行管理以及公民通過共同努力來影響和制約政府活動(dòng)提供一條相互溝通的管道，這也是我國(guó)行業(yè)組織定位中應(yīng)堅(jiān)持的立場(chǎng)。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)型期的行業(yè)組織管理體制改革和發(fā)展之實(shí)踐及其評(píng)價(jià)

在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，行業(yè)組織經(jīng)歷了一個(gè)“體制內(nèi)生成”(存量轉(zhuǎn)型)和“體制外生成”(增量突破)的雙向互動(dòng)過程。

所謂“體制內(nèi)生成”實(shí)際上是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中由政府統(tǒng)一實(shí)施的行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中以行業(yè)組織實(shí)施為主的行業(yè)管理，這種轉(zhuǎn)變主要來源于兩種需要：一是市場(chǎng)化改革使得國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)規(guī)模和范圍在逐步縮小，進(jìn)而使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中以國(guó)有資產(chǎn)為紐帶、以專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門直接對(duì)國(guó)有和集體企業(yè)“條條”管理的功能逐漸減弱，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展對(duì)行業(yè)自律管理和協(xié)調(diào)的需求逐漸增強(qiáng)。二是政府在市場(chǎng)化改革中對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)逐步減少所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的需要。“體制內(nèi)生成”的行業(yè)組織面臨的問題主要是如何使“政會(huì)不分”。變得“政會(huì)分開”，使得行業(yè)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中成為真正的行業(yè)利益代理人。

所謂“體制外生成”的行業(yè)組織是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育過程中為了解決合約實(shí)施不完善，和適應(yīng)隨市場(chǎng)范圍擴(kuò)大而產(chǎn)生的行業(yè)發(fā)展和演化需要而自發(fā)產(chǎn)生的行業(yè)組織，如20世紀(jì)90年代初溫州地區(qū)大部分行業(yè)組織(行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)商會(huì))和近幾年發(fā)展極為迅速的工商聯(lián)系統(tǒng)的民間行業(yè)商會(huì)。這種途徑生成的行業(yè)組織通常受到政府業(yè)務(wù)主管部門的干預(yù)較少，相反常常是在地方政府直接或間接支持下得以發(fā)展壯大。

這兩種不同路徑生成的行業(yè)組織業(yè)已在某些地區(qū)和某些行業(yè)出現(xiàn)相互融和的跡象。盡管某些地方政府在努力創(chuàng)造制度條件企圖理順行業(yè)組織的管理體系，但由于現(xiàn)存的條塊分割的限制競(jìng)爭(zhēng)的雙重管理體制嚴(yán)重阻礙，我們還很難看到這種存量和增量的上下融和在不久的將來會(huì)成為一種大趨勢(shì)，并最終推動(dòng)全國(guó)性立法，建立起具有中國(guó)特色的行業(yè)組織管理體制。

(一)體制內(nèi)行業(yè)組織的生發(fā)狀況

通常認(rèn)為，行業(yè)組織是同行業(yè)的各企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上為了謀取和增進(jìn)自身的共同利益而組織起來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體。而實(shí)際上，在“體制內(nèi)生成”的行業(yè)組織從來就不是同行業(yè)的各企業(yè)在自愿基礎(chǔ)上組建起來的，而是出于政府轉(zhuǎn)變職能，即“政企分開”或“政資分開”的改革需要，帶有濃厚的“官辦”色彩。但應(yīng)該指出，行業(yè)組織的基本含義本身就蘊(yùn)含著規(guī)范的行業(yè)管理的制度框架，為“體制內(nèi)生成”的行業(yè)組織發(fā)展奠定了方向。這就是說，當(dāng)初由于市場(chǎng)化改革的需要，“政企分開”或“政資分開”要求政府的行業(yè)管理職能和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與重組，而且行業(yè)組織自然成為政府機(jī)構(gòu)改革的過渡性安排，但是，行業(yè)組織這種塑造行業(yè)發(fā)展秩序的制度安排一旦被選擇，其內(nèi)在的規(guī)范性要求就必然使其不斷得到規(guī)范，除非市場(chǎng)化改革倒退。因此，隨著市場(chǎng)化改革和發(fā)展的深入，隨著非國(guó)有企業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度加劇，“體制內(nèi)生成”的“官辦”行業(yè)組織必然進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊褶k”，但是這仍然是“體制內(nèi)”的演變，即從“政會(huì)不分”到“政會(huì)分開”。

從政府的行業(yè)管理體制改革歷程來看，行業(yè)組織改革和發(fā)展經(jīng)歷了四次浪潮：

第一次浪潮興起于20世紀(jì)80年代初期，國(guó)務(wù)院根據(jù)“按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”的原則，相繼組建中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)(1980年)、中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)(1981年)、中國(guó)飼料工業(yè)協(xié)會(huì)(1985年)、中國(guó)汽車工業(yè)聯(lián)合會(huì)(1987年)等。同時(shí)，政府還制定了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼》，為行業(yè)組織規(guī)范發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第二次浪潮興起于20世紀(jì)80年代末，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深入，撤銷了行政性公司，包括省市二級(jí)行政性公司，興辦了一大批行業(yè)組織，其中典型的是中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)(1990年由中國(guó)汽車工業(yè)聯(lián)合會(huì)更名而來)。

第三次浪潮發(fā)端于1993年，中央將專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分為兩類行業(yè)管理機(jī)構(gòu)：一類改為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，即行政性控股公司(或企業(yè)集團(tuán))，如撤銷航空航天工業(yè)部，組建了中國(guó)航空工業(yè)總公司和中國(guó)航天工業(yè)總公司；一類改為行業(yè)總會(huì)，作為國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位，代行政府的行業(yè)管理職能，為此撤銷了紡織工業(yè)部和輕工業(yè)部，分別組建中國(guó)紡織總會(huì)和中國(guó)輕工總會(huì)。

第四次浪潮發(fā)生于1998年、2000年兩次進(jìn)一步地撤銷國(guó)家工業(yè)管理局，歸口國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，同時(shí)下放200項(xiàng)職能到地方政府、企業(yè)和行業(yè)組織，尤其是在2000年又成立了8個(gè)綜合性行業(yè)總會(huì)(加上建材工業(yè)聯(lián)合會(huì)和電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)一共是10家)，作為峰會(huì)代理259個(gè)全國(guó)性二級(jí)行業(yè)組織及其他協(xié)會(huì)，這10個(gè)綜合性部門協(xié)會(huì)先是由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委歸口管理，但在2003年的機(jī)構(gòu)改革中，因經(jīng)貿(mào)委被分拆又整體轉(zhuǎn)移到新成立的國(guó)資委，由國(guó)資委辦公廳研究室負(fù)責(zé)聯(lián)系這些行業(yè)總會(huì)，并成為它們的業(yè)務(wù)主管部門。由于行政資源的明顯不足，這些行業(yè)總會(huì)被授權(quán)代管各行業(yè)內(nèi)的二級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)。原經(jīng)貿(mào)委產(chǎn)業(yè)政策司行業(yè)協(xié)會(huì)辦公室則被轉(zhuǎn)移到新組建的發(fā)改委；同時(shí)原經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)貿(mào)易的貿(mào)易市場(chǎng)司被轉(zhuǎn)移到新組建的商務(wù)部，但其對(duì)口管理的中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)物流和采購(gòu)聯(lián)合會(huì)卻被繼續(xù)保留在國(guó)資委。在地方省(直轄)市一級(jí)，相對(duì)應(yīng)的行業(yè)組織有的繼續(xù)留在經(jīng)委系統(tǒng)(如重慶)，有的則劃歸到國(guó)資委(如安徽)。

值得一提的是原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在推動(dòng)體制內(nèi)行業(yè)組織轉(zhuǎn)型過程中所做的努力，這種努力很大程度上源自把自己改造成中國(guó)的“通產(chǎn)省”的愿望。

早在1993年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委就起草了《商會(huì)法》，之后又起草了《行業(yè)商協(xié)會(huì)管理?xiàng)l例》，但一直未被列入全國(guó)人大甚至國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃中。它只好被列入在1997年印發(fā)了《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)的方案》，并于1999年又印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會(huì)的若干意見》(試行)中。《方案》和《意見》對(duì)試點(diǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)和地位、行業(yè)協(xié)會(huì)的職能及其來源，以及行業(yè)協(xié)會(huì)組建中的三跨(跨所有制、跨部門、跨區(qū)域)原則和一業(yè)一地一會(huì)原則都做了詳細(xì)的表述。而且我們注意到在《方案》中的四個(gè)試點(diǎn)城市(上海、廣州、廈門和溫州)中有民間商會(huì)最為成功的溫州，而溫州最著名的五家商會(huì)即燈具商會(huì)、鞋革工業(yè)協(xié)會(huì)、服裝商會(huì)、煙具協(xié)會(huì)和眼鏡商會(huì)都被溫州市政府列入試點(diǎn)單位。

現(xiàn)在看來，首先，在某種程度上，這兩個(gè)規(guī)章性的文件其實(shí)奠定了未來有關(guān)行業(yè)商協(xié)會(huì)專門法律(規(guī))的基礎(chǔ)。但是，這兩個(gè)文件對(duì)已有的脫胎于傳統(tǒng)部門的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)與地方性行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系(是總、分會(huì)關(guān)系亦或會(huì)員關(guān)系)沒有明確。這就有可能出現(xiàn)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)“空心化”的趨勢(shì)，因?yàn)榈胤綁艛嘈缘男袠I(yè)協(xié)會(huì)完全可以獨(dú)立于全國(guó)性的工業(yè)協(xié)會(huì)而存在，全行業(yè)整體利益的信息和協(xié)調(diào)鏈就必然是斷裂的。其次，這兩個(gè)文件側(cè)重強(qiáng)調(diào)的是行業(yè)協(xié)會(huì)為政府提供輔助作用的功能，對(duì)自治性行業(yè)協(xié)會(huì)的集體協(xié)調(diào)功能重視不足。再次，政府過多地轉(zhuǎn)讓其原有的合理或不合理的管制職能，一方面在公共財(cái)政補(bǔ)貼不足的情況下，有可能增加行業(yè)協(xié)會(huì)的成本負(fù)擔(dān)，另一方面則可能使本應(yīng)取消的某些政府管制權(quán)得到合法延續(xù)，而這恰恰是與協(xié)會(huì)會(huì)員企業(yè)的利益背道而馳的。因此政府權(quán)力和職能授予的社會(huì)合法性還有待協(xié)會(huì)新老個(gè)人和團(tuán)體會(huì)員的承認(rèn)，并非政府一廂情愿的事情。

盡管如此，經(jīng)貿(mào)委的解散畢竟是一件遺憾的事情，它實(shí)際上中斷了一個(gè)嘗試日本模式的夢(mèng)想；而且將10大行業(yè)總會(huì)及其261家全國(guó)性二級(jí)協(xié)會(huì)張冠李戴地轉(zhuǎn)移給國(guó)資委顯然是一個(gè)倒退，它大大延緩了體制內(nèi)行業(yè)組織與體制外行業(yè)組織相互接軌和融和的進(jìn)程。如今這些國(guó)字頭的行業(yè)組織因?yàn)闊o法擴(kuò)大其行業(yè)覆蓋面和增加其社會(huì)合法性，其中只有不足1／3得以正常運(yùn)作。

(二)體制外行業(yè)組織的生發(fā)狀況

體制外產(chǎn)生的行業(yè)組織具有草根性(由民營(yíng)企業(yè)自發(fā)產(chǎn)生，并大量產(chǎn)生于中小城市以下區(qū)域，更多集中在消費(fèi)品領(lǐng)域)，但它們的行政合法性來源渠道卻不盡相同，有的來自行業(yè)主管部門審批并在民政機(jī)構(gòu)登記，更多的卻作為非行政主管機(jī)構(gòu)但本身有行政合法性的工商聯(lián)組織的二級(jí)機(jī)構(gòu)存在，但不被民政登記機(jī)構(gòu)承認(rèn)，因此不具備完整的行政合法性和法律合法性，盡管這對(duì)它們的運(yùn)作不構(gòu)成致命性的障礙。

體制外行業(yè)組織的發(fā)展大致可以分兩個(gè)階段：一是20世紀(jì)90年代初期以溫州為代表的局部突破；二是20世紀(jì)90年代末期以工商聯(lián)下屬的民間行業(yè)商會(huì)名義開始的全面發(fā)展。

1、溫州的異軍突起。溫州市行業(yè)組織發(fā)軔于20世紀(jì)90年代初期，背景是政府整頓混亂的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序乏力，不得不求助同樣深受惡性競(jìng)爭(zhēng)之苦的私營(yíng)企業(yè)家，并放手讓他們自我組建行業(yè)商協(xié)會(huì)。前面提到過的幾家著名的行業(yè)組織都產(chǎn)生于這個(gè)時(shí)期。溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))發(fā)展較為成功的原因不僅與溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特色有關(guān)，也與市政府的政策支持分不開。1997年，溫州被列為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作城市后，市政府成立了“行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，開展了規(guī)范化工作試點(diǎn)，并制訂了《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》。經(jīng)過兩年的實(shí)踐，1999年4月市政府又率先以市長(zhǎng)30號(hào)令的形式發(fā)布了《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)16項(xiàng)職能，并明確要求非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為集中的行業(yè)都要組建和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)。對(duì)規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)管理、保護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)合法權(quán)益、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用、促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)健康發(fā)展，在政策上進(jìn)行了支持和推動(dòng)。2001年，溫州市經(jīng)委又出臺(tái)了《關(guān)于組建、規(guī)范和完善溫州市30個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))實(shí)施意見(試行)》，對(duì)規(guī)范、完善行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))的有關(guān)內(nèi)容做出了具體的規(guī)范要求。

據(jù)當(dāng)?shù)貙W(xué)者的一份調(diào)研報(bào)告，到目前為止，溫州市已建立各類經(jīng)濟(jì)性行業(yè)商會(huì)或協(xié)會(huì)367家，其中溫州市本級(jí)110家，以市經(jīng)貿(mào)委為業(yè)務(wù)主管單位的有41家，由工商聯(lián)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理的24家，以科協(xié)、建設(shè)局、交通、郵電、農(nóng)辦等其他政府部門為業(yè)務(wù)主管單位的有45家。這些行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))中由同行業(yè)的業(yè)主自發(fā)組建(自下而上)，具有自律性、中介性等基本特征的協(xié)會(huì)(商會(huì))，約占總數(shù)的80％以上，也有一部分由政府主管部門出面組建的、半官方性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，其會(huì)長(zhǎng)由有威望的企業(yè)家擔(dān)任，秘書長(zhǎng)則由政府部門委派并主持協(xié)會(huì)日常工作。有必要說明的是，這里的行業(yè)商會(huì)都在民政機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)，但其主管部門卻是市工商聯(lián)(總商會(huì))。溫州人解決行業(yè)商會(huì)完整合法性的辦法是，在行業(yè)商會(huì)申請(qǐng)成立時(shí)，需要得到政府行業(yè)主管部門形式上的認(rèn)可，并表示接受后者的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，在溫州形成了工商聯(lián)和行業(yè)主管部門競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)商會(huì)主管權(quán)的現(xiàn)象，這與國(guó)家經(jīng)貿(mào)委解散時(shí)，其所屬國(guó)字頭的261家行業(yè)組織無人“認(rèn)領(lǐng)”的局面形成了強(qiáng)烈的對(duì)比。但溫州的這一實(shí)用主義經(jīng)驗(yàn)卻一直很難在其他地區(qū)推廣。

2、工商聯(lián)民間行業(yè)商會(huì)的迅速發(fā)展。在20多年的市場(chǎng)化改革過程中，民營(yíng)企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模都發(fā)生了巨大的變化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已占半壁江山。當(dāng)許多民營(yíng)企業(yè)不認(rèn)同已有行業(yè)協(xié)會(huì)，想自發(fā)建立行業(yè)協(xié)會(huì)而又被行業(yè)主管部門以“一地一業(yè)一會(huì)”為由拒絕在外的時(shí)候，各級(jí)工商聯(lián)伸出了橄欖枝。后者在執(zhí)行原先的統(tǒng)戰(zhàn)性政治功能的同時(shí)，開始復(fù)活其民間性和經(jīng)濟(jì)性功能，即以成立行業(yè)商會(huì)的方式給這些完全自下而上組建的行業(yè)組織提供生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。而這種新的制度安排主要來源于中共中央1991年的15號(hào)文件，該文件認(rèn)可工商聯(lián)“在縣、鎮(zhèn)試點(diǎn)中，應(yīng)選擇非公有制經(jīng)濟(jì)成分為主的、零星分散的、政府部門不易照顧到的行業(yè)”，組建同業(yè)公會(huì)(顯然是拾遺補(bǔ)缺!)。但之后在2002年新通過的“中國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)章程”第24條中更是明確“工商業(yè)聯(lián)合會(huì)可按行業(yè)設(shè)立同業(yè)公會(huì)或同業(yè)商會(huì)等行業(yè)組織，同級(jí)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)是其業(yè)務(wù)主管單位。”然而，在民政部2000年(41號(hào)文)《關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知》中，各級(jí)工商聯(lián)卻被排除在主管單位名單之外。

據(jù)全國(guó)工商聯(lián)最新的統(tǒng)計(jì)資料，1998－2004年，行業(yè)商會(huì)總數(shù)凈增3488個(gè)，增加了1.7倍，年平均增長(zhǎng)率為28.8％。其中縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行業(yè)商會(huì)年平均增長(zhǎng)率分別為45.8％和52.7％。尤其是2000年比1999年增加了882家，2004年比2003年增加了1432家，總數(shù)達(dá)到了5507家!

(三)行業(yè)組織管理體制改革的地方試驗(yàn)

目前我國(guó)還沒有一部適用于行業(yè)組織性質(zhì)的單行法律。政府是根據(jù)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)來確認(rèn)行業(yè)組織的法律地位。由于行業(yè)組織與其他社會(huì)團(tuán)體(類似財(cái)團(tuán)法人和公益法人甚至政治團(tuán)體)在行為目標(biāo)、職能配置要求上存在著巨大差異，所以，這部綜合性的法規(guī)在有些方面對(duì)行業(yè)組織設(shè)置了過多的限制，而在另一些方面又存在著規(guī)范不足。

眾所周知，這部法規(guī)確立了我國(guó)目前行業(yè)組織的“限制競(jìng)爭(zhēng)(即‘一業(yè)一地一會(huì)’原則)的二元管理(行業(yè)主管部門審批和民政部門登記)體制”。在這種體制下，與其說政府承擔(dān)對(duì)行業(yè)組織的監(jiān)督審查職責(zé)，不如說是對(duì)行業(yè)組織發(fā)展的行政性管制。以上對(duì)我國(guó)行業(yè)組織發(fā)展的回顧表明，這一在德國(guó)、日本甚至中國(guó)臺(tái)灣能夠有效推動(dòng)行業(yè)組織發(fā)展的管理模式在大陸卻事實(shí)上導(dǎo)致了多重消極的結(jié)果：一是使體制內(nèi)產(chǎn)生的行業(yè)組織難以盡快轉(zhuǎn)型，造成其中大部分行業(yè)協(xié)會(huì)名存實(shí)亡或少部分依靠行業(yè)主管部門的不合理管制權(quán)茍延殘喘。二是使大量體制外產(chǎn)生的行業(yè)組織無法獲得完全的合法性，難以通過競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)體制內(nèi)行業(yè)組織的轉(zhuǎn)型和相互融和。三是由于若干次政府機(jī)構(gòu)改革不但始終沒有打破行業(yè)分割體制，甚至綜合性的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門的設(shè)想?yún)s半途而廢，而且中央政府的機(jī)構(gòu)改革與地方政府機(jī)構(gòu)改革也一直未能保持一致性，因此行業(yè)組織的橫向和縱向的有機(jī)體系一直沒有建立起來。四是這一管理體制過于強(qiáng)調(diào)行業(yè)組織的政治合法性，因而犧牲了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系所必需的行業(yè)組織的功能，造成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序長(zhǎng)期混亂和無法應(yīng)付國(guó)際貿(mào)易摩擦的挑戰(zhàn)。

這些弊端并非為各級(jí)公共政策制定者所忽視。中國(guó)漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)就在于增量突破和地方試點(diǎn)。如果我們把上述體制外行業(yè)組織的發(fā)展視為增量突破，則近年來某些地方政府在行業(yè)組織管理體制變革上的嘗試可視為地方試點(diǎn)。這一方面的嘗試主要來自上海和深圳兩個(gè)城市。

1、上海的三元管理模式。2002年1月，上海市成立了行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署。將業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)的行業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)管理兩項(xiàng)職能分開：行業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能繼續(xù)由業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)，而行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)管理職能則改由市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署承擔(dān)(如人事管理、黨的建設(shè)、思想政治工作和業(yè)務(wù)活動(dòng)等)，從而構(gòu)建起登記管理部門(社團(tuán)局)、行業(yè)業(yè)務(wù)管理部門(各委辦局)和綜合發(fā)展協(xié)調(diào)部門(行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署)的三元管理模式。登記管理部門負(fù)責(zé)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的登記管理和年檢；業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展規(guī)劃，制定改革方案和有關(guān)方針政策，協(xié)調(diào)協(xié)會(huì)之間關(guān)系、政府與協(xié)會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，承擔(dān)部分行業(yè)協(xié)會(huì)必須的行政管理事務(wù)。市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署接受政府委托，是行業(yè)協(xié)會(huì)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，事業(yè)編制，全額撥款。行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署的一個(gè)基本功能就是將原本屬于各個(gè)行業(yè)主管部門的協(xié)會(huì)組建權(quán)剝離出來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這種模式使得行業(yè)協(xié)會(huì)在規(guī)范管理上更具操作性，使政府推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的力度大為增強(qiáng)，加快了政社分離的步伐。而且，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署可以解決轉(zhuǎn)型期中所遇到的一些問題：跨部門的行業(yè)協(xié)會(huì)，可以掛靠行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署等。

2、深圳的新二元管理模式。深圳市從2002年開始就對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制與職能進(jìn)行新的探索。2003年將促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展列入深圳市機(jī)構(gòu)改革方案之中，并報(bào)廣東省政府批準(zhǔn)。2004年6月22日深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署正式掛牌成立，承擔(dān)行業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)成立的登記前審核工作。該機(jī)構(gòu)作為深圳市人民政府直屬行政事務(wù)機(jī)構(gòu)，副局級(jí)建制，內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、指導(dǎo)監(jiān)管處，負(fù)責(zé)培育、監(jiān)管、規(guī)范和服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，根據(jù)市政府授權(quán)，履行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的行業(yè)協(xié)會(huì)(限于從事貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)營(yíng)單位組成的行業(yè)協(xié)會(huì))業(yè)務(wù)主管單位(法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外)的職能。這些規(guī)定措施實(shí)際上將分散于各業(yè)務(wù)主管部門的職能全部集中在行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，取消了工商類行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，明確授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署行使其原有業(yè)務(wù)主管單位的職能，變分散復(fù)雜的“舊二元管理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)榧泻?jiǎn)便的“新二元管理模式”。同時(shí)，這種“新二元管理模式”取消了傳統(tǒng)的到行業(yè)主管部門申請(qǐng)籌備的程序，直接由行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署承辦受理并審核，經(jīng)服務(wù)署同意后，就進(jìn)入民政登記程序。

無論是“三元管理體制”還是“新二元管理體制”，都只是在政府部門之間權(quán)力的重新配置，并沒有取消或減少政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理權(quán)力。但其共同的目的是為了削弱行業(yè)主管部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)系。就我國(guó)目前已有的舊二元模式、上海的新三元模式和深圳的新二元模式看，深圳的新二元模式是一個(gè)更優(yōu)的選擇。因?yàn)椋凑丈钲谛碌亩芾砟Ｊ剑瓷鐖F(tuán)登記管理機(jī)關(guān)現(xiàn)有的法定職能不變，負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立、變更、注銷的登記和備案，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施年檢和監(jiān)督檢查；行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會(huì)的總體規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制定、協(xié)調(diào)管理，行使原業(yè)務(wù)主管單位的職能，培育、指導(dǎo)、監(jiān)管和規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的活動(dòng)，促進(jìn)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通聯(lián)系，建立政府與企業(yè)對(duì)話溝通機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范行使政府轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)協(xié)會(huì)的有關(guān)職能，為行業(yè)協(xié)會(huì)提供服務(wù)等。而原來的舊二元模式，每個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)都有一個(gè)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，上海的新三元模式不僅有原業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)這些“婆婆”，又多了一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署這個(gè)“大婆婆”。“婆婆”太多不利于行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，不利于政社分開，不利于行業(yè)協(xié)會(huì)的民間化，沒有“婆婆”也不利于行業(yè)協(xié)會(huì)的培育、規(guī)范和發(fā)展。深圳的新二元模式兼顧了二者的需要，這種模式的好處是既割斷了行業(yè)協(xié)會(huì)與原業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的聯(lián)系，減少了“婆婆”有利于實(shí)現(xiàn)政社分開和行業(yè)協(xié)會(huì)的民間化發(fā)展，同時(shí)又有專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)培育、發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)，以適應(yīng)當(dāng)前的需要。

(四)評(píng)價(jià)

綜上所述，我國(guó)轉(zhuǎn)型期行業(yè)組織的改革和發(fā)展似乎體現(xiàn)出多元化和聯(lián)邦化的特征，離我們所推薦的日本式的法團(tuán)主義模式相差甚遠(yuǎn)。但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，造成目前這種現(xiàn)狀的主要原因有：第一，中央決策層(包括執(zhí)政黨和最高行政機(jī)關(guān))對(duì)未來行業(yè)組織管理模式的選擇一直舉棋不定，一直沒有對(duì)舊的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改和擱置新的法律建設(shè)。所以2008年國(guó)家發(fā)改委起草的《關(guān)于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革與發(fā)展的若干意見》(征求意見稿)中弱化行業(yè)主管部門和鼓勵(lì)一業(yè)多會(huì)適度競(jìng)爭(zhēng)，以及鼓勵(lì)地方制度創(chuàng)新的建議就不難理解，盡管這些建議最終沒有被完全采納。第二，隨著政府管制性職能的進(jìn)一步弱化和被管理主體的進(jìn)一步民營(yíng)化，政府的行業(yè)管理性角色也在逐步的被虛化，而近幾次的政府機(jī)構(gòu)改革事實(shí)上加劇了這一趨勢(shì)：不但政府行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)管理職能的橫向分配日益混亂，而且地方行政機(jī)構(gòu)改革并未與中央行政機(jī)構(gòu)改革保持一致，這給地方政府創(chuàng)新留出了余地。第三，行業(yè)經(jīng)濟(jì)和以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的確遇到了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的空前挑戰(zhàn)，而有民營(yíng)企業(yè)的自發(fā)需求和地方政府以及工商聯(lián)的鼓勵(lì)，行業(yè)組織的發(fā)展自然會(huì)突破現(xiàn)有法規(guī)的限制，以彌補(bǔ)體制內(nèi)行業(yè)組織轉(zhuǎn)型過于緩慢所造成的“中介組織”空白。

因此，我們更愿意相信目前的多元化和聯(lián)邦化的特征是我國(guó)行業(yè)組織由亂到治的必經(jīng)之路，它有利于從根基上重新構(gòu)造行業(yè)組織的微觀基礎(chǔ)，然后再由下至上地推動(dòng)金字塔塔中和塔尖的重組，并逐步形成縱橫協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的行業(yè)組織運(yùn)作體系。但如果要加速這一過渡階段，還必須獲得中央政府的高度認(rèn)同，并由此進(jìn)一步推動(dòng)法律改革、政策創(chuàng)新和政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的合理化。

三、未來行業(yè)組織管理模式的建議框架

在行業(yè)組織現(xiàn)有改革和發(fā)展的基礎(chǔ)上，必須從以下幾個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)未來行業(yè)組織管理模式的框架：第一，通過政府機(jī)構(gòu)改革建立更綜合性的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門。第二，推廣建立過渡性的行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)，按行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)和一業(yè)一地一會(huì)的原則整頓和調(diào)整現(xiàn)有行業(yè)組織，并積極發(fā)展新的行業(yè)組織。第三，確立工商業(yè)聯(lián)合會(huì)作為區(qū)域性和全國(guó)性工商行業(yè)同業(yè)公會(huì)及其聯(lián)合會(huì)的組織形態(tài)。第四，建立行業(yè)主管部門為主其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)為輔的行業(yè)組織管理體系。第五，頒布行業(yè)組織法律或法規(guī)，明確行業(yè)組織的性質(zhì)、職能、設(shè)立和入會(huì)原則以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確行業(yè)主管部門和其他政府管理機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限及其與行業(yè)組織的管理和合作關(guān)系。

(一)關(guān)于綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門的建立

在日臺(tái)模式中，日本的原通商產(chǎn)業(yè)省和臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)部作為綜合性的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行業(yè)主管部門在行業(yè)組織管理體制中扮演著極為重要的角色，它們基本涵蓋了工業(yè)、商業(yè)貿(mào)易(內(nèi)外貿(mào))和社會(huì)服務(wù)業(yè)。將這些行業(yè)組織最為集中的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)集中在一個(gè)主管部門統(tǒng)一管理，有利于發(fā)揮行政資源的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，便于協(xié)調(diào)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和對(duì)行業(yè)組織進(jìn)行合理布局以及貫徹國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。

從行業(yè)組織管理的合理性出發(fā)，我國(guó)2003年的政府機(jī)構(gòu)改革本應(yīng)該將國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的國(guó)有企業(yè)管理職能分離出去，同時(shí)與對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部合并組建經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，由此將工商領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中統(tǒng)一管理，建立類似日本的原通商產(chǎn)業(yè)省和臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)部的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門。但這次機(jī)構(gòu)改革卻錯(cuò)誤地將原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委直管的15家聯(lián)合會(huì)及其代管的260余家全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)整體劃歸為新成立的國(guó)資委。盡管這些行業(yè)協(xié)會(huì)最初的會(huì)員是以國(guó)有企業(yè)為主，但目前大多已經(jīng)成了跨所有制性質(zhì)的行業(yè)組織；同時(shí)，原經(jīng)貿(mào)委的產(chǎn)業(yè)政策機(jī)構(gòu)(包括其所屬的行業(yè)協(xié)會(huì)辦公室)被劃歸到發(fā)改委，由此，國(guó)資委作為一個(gè)履行國(guó)有資產(chǎn)管理職能的機(jī)構(gòu)顯然不適合主管如此眾多的與其職能大不相關(guān)的行業(yè)及其行業(yè)組織。

由此，我們建議盡快調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，將商務(wù)部改組為經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，同時(shí)將發(fā)改委的產(chǎn)業(yè)政策司和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局，建設(shè)部的住宅與房地產(chǎn)業(yè)司，以及信息產(chǎn)業(yè)部的電子信息產(chǎn)品管理司，國(guó)家旅游局，文化部的文化產(chǎn)業(yè)司和文化市場(chǎng)司，新聞出版署的圖書、報(bào)紙期刊、音像和電子出版管理司以及出版物發(fā)行、印刷業(yè)管理司等相關(guān)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)也整合進(jìn)來。同時(shí)要求省(直轄)市、(自治)區(qū)以及中等以上城市也建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易廳局，行使相同的行業(yè)主管職能。

(二)關(guān)于建立過渡性的行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)

在上述綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門尚未建立之前，至少在2－3年的過渡時(shí)期，可以推廣上海和深圳等地設(shè)立行業(yè)組織發(fā)展(服務(wù))署的做法，由國(guó)務(wù)院成立專門的“行業(yè)組織發(fā)展總署”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易類同業(yè)組織的政策、成立審核和成立后的發(fā)展服務(wù)管理等事務(wù)，與此同時(shí)，地方中等城市以上各級(jí)政府也應(yīng)相應(yīng)建立相同的機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要職能是按照或修改完善《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》，對(duì)現(xiàn)有分散在各行業(yè)組織部門的行業(yè)組織加以分類、調(diào)整并解散那些“休眠性”行業(yè)組織，并逐步理順從縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市省及中央各級(jí)行業(yè)組織的縱向關(guān)系，使中央級(jí)的行業(yè)聯(lián)合會(huì)真正成為有根的行業(yè)最高代表組織。這一機(jī)構(gòu)還負(fù)有改組傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使之能夠吸納各種所有制企業(yè)人會(huì)，為盡量避免一業(yè)多會(huì)可能產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)，逐步做到一地一業(yè)一會(huì)。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還應(yīng)該在新興行業(yè)鼓勵(lì)和支持建立新的行業(yè)組織。

(三)關(guān)于工商業(yè)聯(lián)合會(huì)(簡(jiǎn)稱工商聯(lián))作為行業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)形態(tài)

與傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會(huì)注重國(guó)有企業(yè)、大中型企業(yè)、傳統(tǒng)行業(yè)和官氣十足、高高在上、行業(yè)分割不同，全國(guó)各級(jí)工商聯(lián)以二級(jí)行業(yè)商會(huì)的組織方式吸引了大量私營(yíng)企業(yè)、中小型企業(yè)、新興行業(yè)入會(huì)，而且這些行業(yè)商會(huì)(因全國(guó)工商聯(lián)又名“中國(guó)民間商會(huì)”、地方工商聯(lián)又名“總商會(huì)”、“商會(huì)”而得名)基本上靠自發(fā)產(chǎn)生，并由企業(yè)家治會(huì)，大量分布在縣以下區(qū)域，具有很強(qiáng)的草根性和天然的行業(yè)融和性。如果排除掉工商聯(lián)的統(tǒng)戰(zhàn)性組織功能，恢復(fù)其歷史本來面目(我們相信這是必然趨勢(shì))，它的的確確就是標(biāo)準(zhǔn)的工商業(yè)聯(lián)合會(huì)(既是經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合會(huì)，又是同業(yè)公會(huì)的聯(lián)合會(huì))。而且正是立基于其統(tǒng)戰(zhàn)性，工商聯(lián)在半個(gè)世紀(jì)里業(yè)已建立起了一張有機(jī)聯(lián)動(dòng)的全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，這張網(wǎng)絡(luò)無疑將把越來越多的非公經(jīng)濟(jì)主體網(wǎng)羅進(jìn)來。因此，確立工商業(yè)聯(lián)合會(huì)作為區(qū)域性和全國(guó)性工商行業(yè)同業(yè)公會(huì)及其聯(lián)合會(huì)的法律組織形態(tài)應(yīng)該是最現(xiàn)實(shí)合理的選擇，而且能夠跟國(guó)際接軌。這種合理性甚至合法性已經(jīng)體現(xiàn)在工商聯(lián)的章程之中。

要實(shí)現(xiàn)這一安排，必須轉(zhuǎn)變以下兩個(gè)觀念：一是行業(yè)主管部門必然是行業(yè)組織的掛靠單位。行業(yè)主管部門可以依法從形式上審批行業(yè)組織的設(shè)立，可以監(jiān)督指導(dǎo)行業(yè)組織的運(yùn)行，并開展與行業(yè)組織的合作(資金補(bǔ)貼、委托部分管理職能、購(gòu)買服務(wù)和信息傳遞)，但完全沒有必要對(duì)行業(yè)組織進(jìn)行內(nèi)部控制。至于行業(yè)組織的政治性控制，恰好是工商聯(lián)的優(yōu)勢(shì)所在，執(zhí)政黨應(yīng)該可以放心。二是工商聯(lián)必須成為行業(yè)主管部門。首先工商聯(lián)不具備管理行業(yè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)和行政資源，其次工商聯(lián)本身就是民間商會(huì)，屬于特殊社團(tuán)法人，也不可能擁有行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的身份。目前工商聯(lián)的行業(yè)主管部門之爭(zhēng)源自現(xiàn)有社團(tuán)法規(guī)的缺陷，因?yàn)橐揽抗ど搪?lián)成立行業(yè)組織，如果前者不具備行業(yè)組織地位，后者就無法在登記機(jī)關(guān)注冊(cè)，并因此影響行業(yè)組織的正常運(yùn)作。因此解決的辦法就是在行業(yè)組織的法律中明確每一個(gè)行業(yè)組織(同業(yè)公會(huì)及其聯(lián)合會(huì))既要通過行業(yè)組織部門的審批并接受其管理，又必須加入工商聯(lián)作為其團(tuán)體會(huì)員。

至于目前工商聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)的行業(yè)組織與傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會(huì)存在著同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的問題，完全可以通過上述行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)來解決。但如果行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)無法盡快建立并出色的工作，這種競(jìng)爭(zhēng)就有其合理性并在一段時(shí)期內(nèi)延續(xù)下去，而這并非工商聯(lián)之過。

在中央一級(jí)，未來的工商聯(lián)應(yīng)該與中國(guó)國(guó)際商會(huì)合并成為中國(guó)的總商會(huì)。而且工商聯(lián)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)(相當(dāng)于日本的經(jīng)團(tuán)聯(lián))、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)(相當(dāng)于日本的日經(jīng)聯(lián)或其他發(fā)達(dá)國(guó)家的雇主協(xié)會(huì))也不存在職能上的交叉，它們之間應(yīng)該是相互合作的關(guān)系。

(四)關(guān)于行業(yè)主管部門和其他政府管理機(jī)構(gòu)的職能分工

在未來的綜合性行業(yè)主管部門未建立之前，而假設(shè)其過渡機(jī)構(gòu)行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)可能盡快建立起來，則在一段時(shí)期內(nèi)，履行行業(yè)組織管理職能的行政機(jī)構(gòu)及其分工可做以下大致安排：

1、登記管理機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)行業(yè)組織的成立、變更、注銷的登記和備案；實(shí)施年度檢查；對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的行業(yè)組織給予行政處分。

2、發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)全國(guó)或本地區(qū)行業(yè)組織的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制定和協(xié)調(diào)管理；配合登記管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)行業(yè)組織及其聯(lián)合會(huì)遵守法律法規(guī)和國(guó)家政策；牽頭會(huì)同現(xiàn)有政府行業(yè)主管部門以及國(guó)字頭行業(yè)聯(lián)合會(huì)和工商聯(lián)負(fù)責(zé)行業(yè)組織的籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷前的審查。要求行業(yè)組織定期提供業(yè)務(wù)報(bào)告書。

3、現(xiàn)存相關(guān)行業(yè)管理部門(如國(guó)資委、商務(wù)部等)。配合行業(yè)組織促進(jìn)機(jī)構(gòu)就行業(yè)組織的業(yè)態(tài)分類和新設(shè)立行業(yè)組織提出意見；聽取行業(yè)組織的意見，研究行業(yè)組織提出的政策建議；支持行業(yè)組織的工作，與其起職能互補(bǔ)作用，共同推動(dòng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

4、財(cái)政稅收部門。完善行業(yè)組織的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)行業(yè)組織的免稅資格進(jìn)行審查，并對(duì)其不免稅的業(yè)務(wù)確定稅種和稅率，同時(shí)通過審計(jì)監(jiān)督檢查行業(yè)組織是否遵守會(huì)計(jì)和稅收制度。

5、反壟斷機(jī)構(gòu)。依據(jù)現(xiàn)有法律(如價(jià)格法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法)對(duì)行業(yè)組織的卡特爾行為進(jìn)行公訴和制裁。

(五)關(guān)于行業(yè)組織立法

在近幾年中，建立《社團(tuán)法》和《工商行業(yè)組織法》的可能性不大。建議國(guó)務(wù)院盡快啟動(dòng)《工商行業(yè)組織條例》的立法程序，把上述若干建議納入法規(guī)之中。這里需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，該法規(guī)應(yīng)該屬于民法范疇，不擬實(shí)行強(qiáng)制入會(huì)制度。應(yīng)該說，按照上述管理體制框架，現(xiàn)行的社團(tuán)法規(guī)的基本制度得以保留，立法的難度被大大減弱了。

(責(zé)任編輯：劉 艷)