現行財政體制的缺憾、改進及時機選擇

摘要：財政體制是處理中央和地方各級政府之間財政關系的基本制度。我國1994年開始實施的分稅制財政體制，是在不觸動原來既得利益格局、帶有過渡性質的一種制度安排，與科學、規范、健全的財政體制相比還存在很大差距。財政體制問題是一切財政問題的核心。完善現行財政體制是有效解決城鄉“二元”矛盾、落實科學發展觀、構建和諧社會、貫徹依法治國方略的重要舉措。本文基于現行財政體制的“缺憾”分析，提出了改進建議及時機選擇，

關鍵詞：財政體制；事權劃分；財政集中度；轉移支付

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000－176X(2008)08－0084－04

一、現行財政體制的“缺憾”分析

1994年，我國開始實行的分稅制財政管理體制，至今已進入第15個年頭。10多年的實踐證明，以分權、分稅、分級管理為主要內容的分稅制體制改革，明確劃分了中央和地方的收入來源，規范了政府間的財政分配關系，初步構建了適應市場化要求的財政體制框架，較好地形成了財政收入穩定增長機制，增強了中央財政宏觀調控能力。據統計，全國財政收入(預算內，下同)由1993年的4349億元，增加到2007年的5.1萬億元，年均增長19.2％。全國財政收入占GDP的比重由1995年最低的10.3％，提高到2007年的20.6％。中央財政收入占全國的比重由1993年最低的22％，提高到2007年的54％。政府聚財能力的不斷增強，有效地解決了體制轉軌和政府職能轉換過程中的“缺位”性矛盾，彌補了市場“失靈”和“缺陷”，提高了政府公共產品和服務的供給能力。

總體而言，分稅制財政體制運行狀況是比較好的。但也必須看到，現行分稅制財政體制是在不觸動既得利益格局、帶有過渡性質的一種制度安排，與科學、規范、健全的分稅制財政體制相比還有很大差距。

1、政府間事權及財政支出責任不清

1994年推行的分稅制財政體制改革，時值我國由計劃經濟向市場經濟轉軌的初期，計劃經濟“慣性”仍在發揮著重要作用，政府職能“越位”和“缺位”并存，政府間事權劃分模糊，“內外不清”、“上下不明”等問題比較突出。一是有些本應完全由中央承擔的支出責任，卻推給了地方，或部分地推給地方，如邊防武警的公用經費支出、監獄的各項支出、撫恤支出和口岸建設支出等。二是完全屬于地方的支出責任，中央卻承擔了一部分。這主要集中在中央的專款上，如地方行政事業單位人員部分工資等。三是中央與地方支出責任互相交叉、錯位。諸如教育支出、社保支出、基本建設支出等。四是存在著“中央點菜、地方買單”的現象。上一級政府在出臺政策時往往不考慮下一級政府的承受能力，下一級政府只有處在被動拿錢的地位。五是缺乏明確的法制界定。除了少數事權如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府的事權翻版，從而呈現出“上下對口，職責同構”的特征。

2、中央財權集中度過高

1994年分稅制財政體制改革的重要目的之一，是提高中央政府的財權集中度，削弱“諸侯經濟”實力。為此，改革時在政府與市場職能模糊、政府間事權劃分未作任何調整的情況下，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財力規模比例。在這種近乎“零和博弈”狀態下，中央政府增加的財力無疑就是地方政府減少的財力。這一改革當年就取得巨大成效，1994年，中央財政收入占全國財政收入的比重高達55.7％，比1993年凈增33.7個百分點。隨后的7年(1995－2001年)，這一比重有所下降，一直徘徊在50％上下(均值為50.8％)。于是，中央政府在2002年再次進行了集中財力的“所得稅共享改革”，2002－2004年這一比重再次提升至55％上下。財政自給能力(一般預算收入／一般預算支出)能夠較好地反映出中央與地方財政關系的變動過程。1993年中央財政自給能力只有0.73，到2006年增加到2.05，13年間凈增1.32個點，年均增長10％；與此同時，地方財政自給能力卻由1.02下降至0.61，年均下降3.2％(如表1所示)。所有這些都體現出中央財政的“集權”化傾向。

共享稅種數量的增多、中央分享比例的提高和共享稅收入占稅收收入比重的加大，自然而然地弱化了地方稅體系。2007年，全國地方一般預算收入為23565億元，而一般預算支出高達38120億元，38.2％的支出來自中央政府各類補助。這樣，就在中央和地方之間分別出現了“大馬拉小車”和“小馬拉大車”的財力失衡格局，形成了地方對中央財政的高度依賴，降低了地方政府特別是縣鄉政府的理財積極性，并與“一級政府、一級事權、一級財權”的基本原則相背離。

3、轉移支付制度不規范

目前，我國財政轉移支付包括稅收返還、原體制補助或上解、財力性轉移支付、專項轉移支付和年終結算補助或上解等多種形式。這種混合型財政轉移支付制度，是新舊財政體制轉軌時期的產物，多年的實踐(如表2所示)證明，該項制度體系在促進地方經濟發展、強化宏觀調控等方面發揮了一定作用，但與構建規范、穩定、科學的政府間財政轉移支付制度相比，尚存諸多不足之處。一是政策目標模糊。目前，我國轉移支付總量中約有近50％的資金是用于效率優先的，背離了“均等化”目標的初衷。稅收返還、原體制補助等轉移支付形式，包含了原體制中的不合理因素，過多地照顧了各地區既得利益，難以體現中央政府的施政目標。二是結構不盡合理。在中央對地方的轉移支付中，除了財力性轉移支付真正屬于均等化以外，其他形式都屬于非均等化轉移支付。同時，專項轉移支付項目繁多、規模龐大。2005年，中央財政專項轉移支付達239項，其金額占轉移支付總金額的64％(成思危，2005)。有的中央專項金額小至十萬八萬，而且帶著“龍套”一直“落實”到基層。有些專項資金，實質上是“財權部門化”的體現，即各部門作為“第二財政”在參與國民收入的“二次分配”，過多地體現為部門利益，極易產生“尋租”行為，加之需要地方政府層層“配套”，成為中央各部門“條條”干預地方政府“塊塊”的重要載體。三是缺乏法律支撐。現行政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規定，沒有專門的法律法規，客觀上降低了財政轉移支付制度和運作的民主性和規范性。有時兩個部門發一個文件，或國務院一個辦公會議就可以確定一筆專項資金，隨意性比較大。同時，在資金使用上，還沒有建立一套有效的審計監督體系，對資金能否做到專款專用等信息還不能及時、準確、全面地掌握，對違反使用規定的地方政府也沒有相應的懲罰措施。

二、現行財政體制的改進

分稅制是市場經濟條件下規范政府間財政關系的一項基本制度。改革不能走回頭路。我國既然選擇了社會主義市場經濟體制，就必須科學、合理地構建多級政府間財政關系，也必須改進和完善現行的財政體制。

1、科學劃分政府間的事權范圍

盡快研究出臺《政府間財政關系法》，以法律形式，科學劃分政府間的事權范圍，明確界定政府間支出責任。按照公共產品的層次性受益范圍，屬于全國性公共產品特征的事項由中央政府負責；屬于中央和地方共同承擔公共產品特征的事項，由中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔比例；屬于中央負有直接或間接責任，但由地方政府負責提供更為有效的公共產品特征的事項，主要應由中央財政通過轉移支付把相應的財力提供給地方來完成；其他屬于區域內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責。另外，對靠自有財力不能保證行使事權支出需要的欠發達地區，中央財政通過一般轉移支付進行財力補助。

2、適當調整中央財政的集中度

針對地方政府級次多、“三農”問題突出、轉移支付鏈條過長等具體情況，通過降低中央分享稅收的比例、完善地方稅體系等措施，提高、優化地方財政收入結構，適當降低中央財政集中度，將其占全國財政收入比重控制在50％左右，基本滿足基層政府行使職權、履行職責的財力需求。

3、完善財政轉移支付制度

本著透明化、制度化、規范化的規則，優化轉移支付結構，增加一般性轉移支付比例，壓縮、整合專項財政轉移支付。同時，采取合理的轉移支付分配方式，改“基數法”為“因素法”，選定反映各地實際的轉移支付因子，制定“平滑曲線”狀、“連續函數”式轉移支付方案，確保不同省份共享中央財政再分配、再調節的成果。

4、深化省以下財政體制改革

適應復雜的中國國情，本著向基層傾斜的原則，研究探索省以下財政體制的多種實現形式，不搞“一刀切”，不追求“千篇一律”。在合理設置中央稅、中央與地方共享稅的基礎上，重構地方稅體系，可以考慮將營業稅、物業稅(新開征)、城鄉維護建設稅、資源稅、契稅、車船稅、印花稅、遺產稅和贈予稅(新開征)等作為地方稅。重新修訂《預算法》，賦予一級政府在接受中央政府協調機制前提下的一級舉債權，探索建立地方公債制度，賦予地方政府必要的融資權。

三、改革現行財政體制的時機選擇

完善現行財政體制是一項復雜的系統工程，牽涉到各級政府間、政府部門間的既得利益關系。因此，這一改革要統籌兼顧，綜合設計，適時推動。

1、財政收入規模是推進改革的基礎條件

2007年，全國財政收入總量實現了5萬億元的重大突破，財政收入占GDP比重超過20％。現在一周的財政收入接近千億元，相當于1980年全年財政收入(1160億元)；一個月的財政收入約4000億元，相當于1993年全年財政收入(4349億元)。預計2008年，財政赤字占GDP的比重進一步下降到0.6％，這與《馬斯特里赫特條約》限定的3％赤字率相比尚處良性狀態。財政收入穩定增長機制的確立，財政實力的逐年增強，告別了分稅制改革之初財力“短缺”的狀況，這為深化財政體制改革奠定了重要的財力基礎。

2、政府角色轉換和職能的合理界定是推進改革的重要前提

市場經濟條件下，政府的職能應由市場來定位，主要彌補市場在資源配置、收入分配和穩定經濟等方面所存在的缺陷，對于市場能有效發揮作用的領域，政府一般不介入。用市場經濟的觀點來審視我國現在的政府職能，既有從幾十年的計劃經濟體制中承接下來的政府職能“越位”，又有與市場經濟中政府應扮演角色不相稱的政府職能“缺位”。因此，必須按照市場經濟的客觀要求，本著“有所為，有所不為”的原則，重新劃分和規范政府與市場的職能，切實把已經“越位”的部分撤下來，把“缺位”的地方補上去。可見，只有實現了市場經濟條件下政府職能的合理界定，才能沿著“市場經濟——社會公共需要——政府職能——財政支出——財政收入”的基本邏輯轉化，才能實現財政作用范疇的合理歸位，避免出現“你中有我，我中有你”的格局，這是深化財政體制改革的重要前提。

3、同步推進“大部門體制”與財政體制改革是一種可行的選擇

黨的十七大報告關于探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制的重要論述，是針對我國行政管理體制方面存在的機構設置過多、職責分工過細、協調配合不力的實際問題，提出的一項帶有探索性、創造性的改革舉措。這些問題表現在財政領域就是財權“部門化”、部門財權“泛法化”、“比例化”，甚至出現“王爺經濟”現象，嚴重肢解了政府財政權的完整性，造成了財政資源的損失浪費。所以，在2008年實行“大部門體制”改革時，同步推進完善財政體制改革，不失為最佳的時機選擇。這樣做，具有“事半功倍”的功效，既能確保“大部門體制”有效實施，又能實現政府間財政關系的和諧、順暢。

(責任編輯：韓淑麗)