基于救助的唐朝社會保障制度研究

摘要：唐朝社會保障制度是基于社會救助的社會保障制度，有其產生的經濟基礎和思想基礎。唐朝政府加強社會保障制度的建設，注重加強災害的預防和賑濟，保障弱勢群體的利益，對經濟發展和社會穩定起到了重要作用。考察唐朝的社會保障制度，全面而準確地解釋唐朝社會長期穩定的原因，總結歷史經驗，進而以史為鑒地完善當今的社會救助體系。

關鍵詞：唐朝；救助；社會保障

中圖分類號：FS10.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000－176X(2008)08－0088－05

迄今為止，許多論述社會保障制度的文獻，追溯社會保障制度的源流時，往往依據國外的情況，而忽略了對中國歷史上歷代政府所實行的社會保障制度的考察。就我國古代社會而言，歷朝歷代的統治者為了維護其統治，保證社會再生產的順利進行和社會穩定，在特定時期都曾經對社會弱勢群體實行過一定的社會救濟政策，即賑恤政策。唐朝是我國封建社會發展的鼎盛時期，當時就有比較完整的基于救助的社會保障制度。因此，社會保障雖然說是一個現代名詞，其實在中國早已有之，并且相對于西方國家而言，政府介入早、介入程度深。在全面建設有中國特色的社會主義社會保障制度的今天，認真總結唐朝社會保障制度的歷史經驗和教訓，具有非常重要的現實意義。

一、唐朝社會保障制度產生與發展的基礎

影響唐朝社會保障制度產生和發展的基礎主要是經濟基礎和思想基礎。唐朝經濟的發展是唐朝社會保障制度產生和發展的經濟基礎。因為沒有財富的富余，就不可能有用于提供保障給付的物質元素。唐朝社會經濟繁榮，先后出現了“貞觀之治”和“開元盛世”的局面，這種經濟發展的盛況是唐朝實行社會保障制度的有力的經濟基礎。它使唐朝統治者有條件實行必要的社會保障制度，鞏固和加強中央集權。唐朝社會保障制度產生和發展的思想基礎也很重要，其中“以人為本”思想和均平思想對唐朝社會保障制度的產生和發展起著最為重要的作用。唐朝統治者堅持“以人為本”的思想。唐太宗和唐玄宗君臣都認真總結前人執政的經驗，逐步意識到廣大民眾對政權的鞏固、經濟與社會的發展起著舉足輕重的作用，積極推行“以人為本”的施政綱領，采取了許多愛民、利民的舉措。其中陸贄“以人為本”的思想對唐朝社會保障制度的產生和發展有著重要影響。

陸贄(公元754－805年)是唐中期杰出的政治家、思想家和理財家。貞元十年(公元794年)，陸贄向德宗呈遞了《均節約賦稅恤百姓六條》，他的主張體現了“以人為本”的思想。陸贄認識到人民群眾是社會財富的創造者，在民與財的關系上，強調民是源，財是流；民是本，財是末。此外，他從農民的階段斗爭和歷代興亡的鑒戒中，也認識到人民是社會變革的根本力量，人心向背是封建政權安危的關鍵。因此，他從解決農民基本生存條件的土地人手，提出了限田減租的主張。主張實行薄稅斂，采取量入為出的稅收征收原則，對減輕人民的負擔具有積極的作用。陸贄贊美租庸調制，反對兩稅法，考慮到農民的實際負擔能力，體恤百姓。全面考慮百姓的生產能力，為財政收入打下穩定基礎。并且提出一系列賑恤百姓的救助措施。當災害發生時，政府加強預防，鼓勵私儲，使百姓能夠及時自救，用茶稅的收入購買糧食置義倉，能夠起到平抑物價的作用，調節社會各階級的貧富不均狀況，減少社會矛盾，促進社會經濟穩定繁榮發展。陸贄的建議多從國家的長遠利益出發，旨在緩和封建統治者與農民階級之間的尖銳矛盾，這些措施在某種程度上能減輕人民的痛苦，體現了“以人為本”的思想。

均平思想也是唐朝社會保障制度產生和發展的基礎。唐朝繼續推行均田制，目的在于解決無地農民的土地問題，均平賦役負擔。在均田制的基礎上實行租庸調制，即“有田則有租、有戶則有調，有身則有庸”的賦役制度，其主要特點是以丁身為本征收賦役。兩稅法實行“人無丁中，以貧富為差”的資產稅，強調了按照負擔能力納稅的原則。這些均平思想強調了只有調均，再分配調節收入差距，使貧困者解除生存之憂，才能維護社會穩定，因而均平思想成了唐朝社會保障的思想基礎。

在我國古代，受天道觀念和天人感應思想的影響，政府把對百姓實施社會救助作為一種責任意識。統治者強烈地意識到：既然有了替上天掌管臣民的權利，那么也就自然地應該承擔相應的義務。在統治者看來，災害的發生并不是純自然的結果，而是在極大的程度上來源于自身，因此自己有責任解除臣民的生存危機。

以上這些思想來源于實踐，更重要的是它又指導著實踐，有許多思想轉化為具體的社會保障政策措施，在實踐中發揮了巨大的作用，至今仍然具有極高的參考價值。

二、唐朝社會保障制度的主流及其演進

唐朝政府重視防災、備災，加強災害賑濟救助工作。社會保障制度主要包括倉儲制度、賑災制度和對弱勢群體的社會保障。

1、倉儲制度

唐朝重視災害的預防，加強預防災害的準備工作，建立了完備的倉儲制度，主要是設立了義倉和常平倉制度。

(1)義倉制度。義倉(又稱社倉)始于隋朝，唐朝建立之初即設置了義倉。據載：“武德元年(公元618年)九月四日，置社倉。”唐太宗時，尚書左丞戴胄建議：“自王公以下，計墾田，秋熟所在為義倉，歲兇以給民。”這個建議被唐太宗所采納，并推行到了全國各地。于是賑災便多由義倉解決，義倉不足再由國家出錢或物補其不足，或采取移民的辦法解決災民的吃飯問題。義倉制度到高宗時已逐漸被破壞，常常被挪作他用，到中宗神龍時，義倉所儲糧米已被挪用殆盡。此后玄宗又恢復了義倉之制。到天寶八年(公元749年)，“凡天下義倉糧總六千三百一十七萬七千六百六十石”，到天寶十四年發生了安史之亂，義倉制度又被破壞。

唐朝的義倉制度是由官府統一規定收貯數量、官府加以管理、官府規定使用途徑和范圍，因而后來轉化為地稅，對預防災害和加強災害救助起到了積極的作用。

(2)常平倉制度。唐朝的常平倉始于建國之初，史載：武德元年(公元618年)九月二十二日高祖李淵下詔：“特建農圃，用督耕耘，思俾齊民，既庶且富，鐘庾之量，冀同水火。宜置常平監官，以均天下之貨。市肆騰踴，則減價而出；田嗇豐羨，則增價而收。庶使公私俱濟，家給人足，抑止兼并，宣通擁滯。”武德五年(公元622年)十二月，廢常平監官，常平倉也隨之廢止。唐太宗登基后，在唐太宗下令建立義倉的同時，又置常平倉。以后唐玄宗、德宗也設常平倉，常平倉范圍逐漸擴大。

常平倉同義倉一樣，都是為了解決災年的百姓用糧問題，但二者的作用和目的以及二者的資金來源都不相同，義倉純粹是以救助百姓為目的的措施，其儲備資金來自百姓的自籌糧食；而常平倉除災荒救助之外，還有平抑物價的目的，其資金來自國家撥付的常平本錢。玄宗天寶八年，是常平倉發展的極盛時期，當時“常平倉糧總四百六十萬二千二百二十石”。這樣，救災的資金來源充足，救災就有了一定的保障。

2、賑災制度

唐朝的賑災制度主要以義倉、常平倉的辦法賑災，具體的措施包括國家出錢賑災、建立義倉常平倉、移民就食制度和實行災免制度。

國家出錢賑災的記載不絕于史，如“唐太宗貞觀二年(公元628年)，山東旱，遣使賑恤饑民，鬻子者，出金寶贖還之。”但這種情況較之前朝，顯著減少。對于百姓的災荒，大都由義倉解決，所以，史載：“唐制，兇荒則有社倉賑給，不足，則徙民就食諸州”。

(1)移民就食制度。凡遇大的兇荒疾疫，便移民就食，這曾是古代政府首選的賑災措施。唐朝亦然。貞觀元年(公元627年)，“關內六州及蒲、虞、陜、鼎等復遭亢旱，禾稼不登，糧儲既少，遂令分房就食。”而唯鄧州得免，于是，“蒲、虞等州戶口，盡入其境逐食。”而且，“逐糧戶到，遞相安養，回還之日，各有贏糧。乃別赍布帛，以申贈遺”。貞觀二年，由于鄧州刺史鄧君賓對災民的安排得當，因而得到了唐太宗的表彰。這是一次比較典型的移民就食的例子，其實唐朝經常實行這種措施以救災荒，唐朝高宗時，移民就食的次數更多。不僅百姓遭災移民就食，就是皇帝也會因災致使糧食不足以供給而移駕到外地就食。例如“開元以前，歲若不登，天子嘗移蹕就食於東都”。由此可見，移民就食是唐朝的一項重要的賑災措施。

(2)災免制度。災免是指遇到災荒時的減免，是唐代救災的一項重要措施，每遇災荒，則例行蠲免。“貞觀元年六月，是夏，山東旱，免今歲租。”玄宗開元八年，“免水旱州逋負。”“武宗會昌六年(公元846年)，以旱，免今年夏稅。”凡此，都屬災免之例。對于災免，唐朝有制度可循，據《唐六典》載：“凡水旱蟲霜為災，則有分數：十分損四已上免租，損六已上免調，損七已上課役俱免。若桑麻盡者，各免調。若已役、已輸者，聽免其來年。凡丁新附于籍帳者，春附則課役并征，夏附則免課從役，秋附則課役俱免(其詐冒隱避以免課役，不限附之早晚，皆征之)。凡丁戶皆有優復蠲免之制(諸皇宗籍屬宗正者，及諸親五品以上)。若孝子順孫，義夫節婦，志行聞于鄉間者，州縣申省奏聞，表其門閭，同籍悉免課役”。

從上面的記載我們可以發現，唐朝的救災制度日漸完善，救災措施切實可行，唐朝政府對災區的救助收到了良好的效果，使災區的經濟生產和人民生活得到恢復，并且迅速發展起來。

3、養老、恤貧、療疾等制度

唐朝的社會保障制度中，還包括養老、恤貧、療疾等內容，這項制度是唐朝統治者對前朝社會保障制度的繼承和發展。關于養老，唐太宗“貞觀三年(公元629年)四月，戊戌，賜孝義之家粟五斛，八十以上二斛，九十以上三斛，百歲加絹二匹，婦人正月以來產子者粟一斛。”貞觀十五年(公元641年)正月“乙未，免洛州今歲租，還戶故給復者加給一年，賜民八十以上物，悍獨鰥寡疾病不能自存者米二斛。”關于療疾，唐太宗貞觀十年(公元636年)，“是歲，關內、河東疾病，命醫賚藥療之。”同時利用僧尼還俗后留下來的空寺院，設立悲田養病坊，以安置殘疾人和無人俸養的鰥寡孤獨不能自理之人，如：“緣僧尼還俗，無人主持，恐殘疾無以取給。兩京量給寺田拯濟，諸州府七頃至十頃，各于本置選耆壽一人勾當，以充粥料”。

上述這些主要的唐朝社會保障制度，是唐朝政府為了保證社會再生產的順利進行和社會穩定的需要，這些制度對加強災害的預防和災害的賑濟起到了積極有效的作用。

三、唐朝社會保障制度的改革與創新

安史之亂是唐朝最大的一次人禍，其對社會經濟所造成的破壞、給人民生活所帶來的苦難，都超過最嚴重的天災。“大軍之后，必有兇年”。天災與人禍相乘，更給劉晏的荒政造成了極大的壓力。

1、劉晏在荒政方面改革、創新

劉晏(公元718－780年)，字士安，唐曹州南華(今山東東明縣境內)人，是唐朝著名的理財家。劉晏理財是在安史之亂以后。劉晏對荒政一方面繼承了前人的規制，另一方面又銳意改革和創新。劉晏恢復了常平倉，用榷鹽收入收糴大批糧食，使各地常平倉的儲糧多達300萬斛，為備荒救災奠定了比較雄厚的物質基礎。他的改革、創新集中表現在以下五個方面。

(1)加強災害的預防工作。劉晏認為，在災荒發生后再進行賑濟，人民所受痛苦深，國家的勞費也大；如果在災荒發生之前，或災情剛露出苗頭時就幫助人們防災、備荒，以阻止或減弱災情的發生或發展，則可以收到事半功倍的效果。陳諫把他的這種救災思想概括為“善治病者不使至危憊，善救災者勿使至賑給”。

(2)建立很好的經濟管理機構和信息傳遞網。在他所轄的地區內，無論哪里出現了災情，他都能夠及時察覺苗頭，并迅即指示各地的巡院(財政經濟管理機構)“蠲某物，貸某戶”，即用減免賦稅或者給予貸款的辦法，以增強當地農民自身的防災、抗災能力。

(3)積極主張生產自救。在災荒已經發生、災情已經蔓延的情況下怎樣救濟?傳統的救災辦法是由國家發放賑濟糧、賑濟款。劉晏不贊成這種消極的賑濟辦法，認為賑濟少了不解決問題，多了國庫不勝負擔，不得不向非災區加征賦稅從而引起新的矛盾。他主張由國家扶助災民進行生產自救，與單純發放賑濟糧食、錢款的消極救災相比，扶助災民生產自救不僅可以節省開支，而且能夠增強災民自立、自救的意志，抵制一些人的依賴思想并避免因為僧多粥少而引起怨懟，因此，只有靠災民自身奮起而恢復、發展生產，才能使其從災荒中解脫出來。

(4)主張以副業補充農業。早在先秦時期人們就已經開始在兇荒之年實行某種程度的“以副補農”。劉晏吸收了這種傳統經驗，更自覺地加以運用，并且根據當時的條件，對“以副補農”做法進行了重要的改進，使其更加完善。他運用自己所控制的糧食管理機構和商業管理機構，在災年廣泛收購農村副業產品，運往非災區銷售。這既可減輕災區農民困難，又可轉售副業產品增加國家的財政收入，還可以增加災區糧食供給。劉晏除依靠常平倉平價糶糧之外，還實行以糧易副的辦法，用國家儲備的糧食交換農村的各種非糧食產品。

(5)采取以商業輔助官府的救助措施。傳統的荒政只是官府方面的事情，但是，僅僅靠官府來救荒有很大的局限。首先，受財政承受能力的限制，僅靠國家發放賑濟糧賑濟款難以滿足需要；災J隋越重，矛盾越大。其次，受官府機構設置的限制，官府機構、人員集中在城市，而受災地區卻主要在農村。以商業輔助官府的主要做法是：國家以糧食同商人交換農村副業產品，并且在比價方面給后者以優惠。這樣，商人就可以從進城以副業換取糧食和下鄉以糧食換取副業產品中獲得雙重利益，因而就“不待令驅”，積極主動地往返于城鄉收購副業產品和銷售糧食，成了國家救災工作的重要助手。

劉晏在荒政方面的這些做法，對減輕災情、促進災區經濟恢復和發展起了重要作用。

2、陸贄注重災害的防范與管理

陸贄充分認識到政府在賑恤百姓中的作用，注重災害的預防和管理，具體表現在以下三個方面。

(1)政府應該加強預防。到了唐代中期，由于寇戎為梗，屢興軍旅，造成老百姓賦役繁重，他們沒有能力可以自救，所以必須借助于政府的力量，陸贄充分認識到政府在賑恤百姓中的作用。同時，陸贄還認識到災害的預防很重要，預防災害是國家政權建設中十分重要的一個環節。他認為預防災害措施做得好，社會就不會有大的動蕩，政局也能穩定；預防災害措施做得不好，就會威脅統治階級的統治。因此，他認為在災害發生前，政府就應加強災害預防。

(2)鼓勵私人儲蓄。陸贄明確將儲蓄分為公儲和私儲，在公儲和私儲中，他認為在發生災荒時期對養民起更主要作用的是私儲。因為糧食分散儲藏在民間，遭遇災害時，一方面百姓能夠得到及時救助，另一方面國家亦可隨時征集所需糧食，官民兩便；若由官方集中儲糧，災害來臨之際，百姓往往難于得到及時賑濟。因此，他鼓勵私儲，使百姓能夠及時自救。

(3)以稅茶錢置義倉。陸贄認為用茶稅收入購買糧食置義倉有以下四點好處：一是用茶稅收入購買糧食置義倉起到平抑谷價的作用。“如時當大稔事至傷農民，則優與價錢，廣其糴數；谷若稍貴，糴宜便停。所糴少多，與年上下；準平谷價，恒使得中”。二是用茶稅收入購買糧食置義倉，當發生災害時，政府可以用義倉的糧食救濟百姓，這樣就可以解除百姓的痛苦。三是用茶稅收入購買糧食置義倉，可以打擊高利貸者和囤積居奇的商人，遏制他們乘天災之機盤剝百姓的行為。四是用茶稅收入購買糧食置義倉，可以調節社會各階層的貧富不均衡狀況。“富不至于侈，貧不至饑；農不致傷，糴不至貴”。因此，他主張用茶稅的收入購買糧食置義倉，能夠起到平抑物價的作用，調節社會各階級的貧富不均狀況，減少社會矛盾，促進社會經濟穩定繁榮發展。

四、唐朝社會保障制度的借鑒與啟示

從以上的分析可知，唐朝的社會保障制度是救助型，主要是以化解生存危機為目的的社會救助。一是在頻繁的自然災害中，唐朝政府不僅重視災害發生前的預防措施的加強，而且對災害發生后的救助更是切實而全面。二是對于社會上的弱勢群體的利益加以保護，保證其生存和基本生活需要。三是社會保障的主體不斷擴大，官府救濟和民間自救相結合。

唐朝政府采取官府救濟和民間自救相結合的社會保障措施。唐朝的官辦社會保障機構主要有常平倉、病房、普救病房、悲田院等。唐朝社會保障機構幾乎涵蓋了以救助為主要內容的社會保障的全部內容。唐朝的民辦機構是義倉，其儲備糧來源于民戶的義務輸納。民間舉辦的社會保障機構在整個社會保障體系中起了相當重要的作用。可以這樣說，它是官辦社會保障機構在保障地域和人數上的有力補充。官辦社會保障機構的覆蓋面畢竟有缺失，在保障地域上只能延及通都大邑，即設有正式行政建制的府、縣級城市；在保障人數上也畢竟有限，難以惠及大眾。而災害影響最為嚴重的卻是在廣大的鄉村地區，這往往是官辦社會保障機構的覆蓋缺失，而民辦的社會保障正好彌補了這一缺失。

唐朝采取官府救濟和民間自救相結合有其必然性和合理性。首先，在農業社會里，社會財富富余達不到相當高的程度，單單依靠政府的保障顯然是不行的。在財富富余相對不足的前提下，要想使國民解除生存危機，并進一步提高保障的水平，必須依靠其他的社會力量作為政府的補充，分擔政府的責任。因此，建立一個多舉辦主體的、多支柱的社會保障網就是非常必要的。其次，在西方，國家正式建立社會保障制度之前，只有當宗教慈善事業不能滿足社會需要時，政府才會根據經濟實力出面舉辦一些有限的救助活動，在其整個社會保障體系中，政府介入時間晚且是一個漸進的過程。而在中國，政府從一開始就成為社會保障活動的責任主體，并在整個體系中扮演了制度制定與推廣、財政支付與兜底、檢查與監督的重要角色。正因如此，基于救助的唐朝社會保障制度在防范風險、化解社會成員的生存危機、維護社會穩定方面起了相當重要的作用，有效地促進了生產的恢復和經濟的發展，保證了社會秩序的穩定。

在人類歷史的發展中，社會救助是一個永恒的主題，即使人類文明高度發展時也需要。一方面是因為災害的發生是不以人類的意志為轉移的，另一方面則是人類可以消滅絕對貧困，但永遠也消滅不了相對貧困，所以社會救助是必要的。我國正在進行社會保障制度的改革，而在基于救助的唐朝社會保障體系中，不但救助項目與今天的社會保障制度存在著一貫性，而且其化解生存危機、維護社會穩定的功能與目的同現在的社會保障制度也是一脈相承的。因此，我們應吸取唐朝社會救助的積極措施，加強防范性社會保障的措施，實行官府救濟和災民自救相結合的積極救災措施，最大限度地減少受災損失。具體而言，要牢固樹立社會預防性保障意識；在強調國家責任的同時，也要注重民間的自救與互助；在強調制度安排的同時，也要注重民間捐助、社區救助等非制度安排；要建立和完善社會保障監督制度，確保社會保障制度的實際效果；投入的保障元素要多元化，貨幣之外的食物和其他日用品或許更能夠直接解決貧困問題和堵塞制度漏洞；在保障體系中力求無償救助與有償救助相結合。在解決社會基本救助的基礎上，加強社會保險，提高廣大人民群眾的社會福利。

(責任編輯：楊全山)