對農村土地實行“國有民用”的思考

［摘要］ 對農村土地產權實行“國有民用”的改革是解決“三農”問題的關鍵。“國有”就是把所謂集體所有的土地實行與城鎮土地一樣的國家所有，“民用”就是歸農民和其他民事主體長期使用。通過修改相關法律和建立土地流轉、農民轉移和城鄉互動的良性機制，是實現土地“國有民用”的有效途徑。

[關鍵詞] 農村土地 國有民用 “三農”問題

農業、農村和農民問題是國家現代化和工業化過程中難以回避的問題，也是影響深遠和急需解決的問題。農業生產的基礎不穩，可持續增長的長效機制沒有形成，將會威脅國家的糧食安全和社會穩定。農村發展滯后，農村教育、衛生、醫療水平偏低，必然會阻礙全面建設小康社會總體目標的實現。農民增收減負，農村富余勞動力就業和農村人口轉移，都任重道遠。現在和未來一段時間內，“三農”問題仍將是需要解決的緊迫問題。

一、破解“三農”問題的關鍵在于土地

1.“三農”問題的根源在于農村土地

國家為解決“三農”問題已經做出了很大努力，收到了初步成效，但是，深層次的矛盾依然存在，必須從根本上解決。

“三農”問題是國家發展中的問題，其出現和存在是政治因素、經濟因素和社會因素共同作用的結果。問題的成因非常復雜，涉及到城鄉二元體制的影響，包括人口、資源與環境方面的因素，也有體制和機制方面的制約。然而，所有的涉農問題都直接和間接地與土地有關，在所有因素中，土地首當其沖。可以說，“三農”問題的根本原因在于農村土地，必須從農村土地方面尋找解決問題的答案。

2.農村土地問題的核心在產權

農村土地作為農業生產、農村發展和農民生存的基礎，本應得到農民的珍惜和保護，得到農民的精心使用。然而，實際上卻存在著大量土地資源保護不力、農民種地短期行為、土壤地力持續下降、土地資本作用難以發揮的情況，其主要原因是農村土地制度的產權設計問題。“人無恒產，便無恒心”，權宜之計的承包，必然伴隨權宜之計的生產。雖然說，產權不是萬能的，這是指產權之外的因素也很重要，但前提還是先有產權，產權的基礎作用是不言而喻的。明晰的產權制度是市場經濟的基礎。農村土地和城市土地作為國家的重要資源、特殊財產和生產資料，必須有與市場經濟體制要求相一致的產權制度。

3.農村土地產權主體虛位是關鍵

在產權制度設計中，作為產權客體的生產資料、財產和資源等都是客觀存在的，只有一個細化程度的問題。作為產權主體的個人、法人組織和國家也是客觀存在的，只是人的不同組合而已。而法律規定的主體與客體的關系就是所有權的制度安排，這種制度安排應該反映產權關系的實際和所有制的本質要求，起到固定和規范產權關系的作用。但是，國家憲法對土地所有制的規定不嚴密，造成農村現行土地制度的根本缺陷，使農村土地所有權主體虛位。從憲法條文的字面上看，不是沒有主體，而是主體不具體，或實質上不存在。國家憲法規定，農村土地歸“勞動群眾集體”所有，這個主體是傳統所有制理論在政治經濟學上的一個意識形態概念，不是法律意義上的民事主體，同時，“三級所有”中的鄉鎮政府、村民委員會和村民小組也不是集體經濟組織，這就使農村土地處于人人所有和人人沒有的境地。而農民通過村干部從這樣的主體之手來承包土地，缺乏應有的安全感和穩定性，政府只好靠臨時政策和領導講話來經常強調不變，而實際上不能不變。在這種情況下，農村出現了一系列與農村土地相關的問題，也就不足為怪了。

二、具體改革方案選擇

1.改革農村土地制度勢在必行

“三農”問題的存在，倍受社會各界關注，專家學者們也在出主意、想辦法，特別是黨和政府高度重視，已經采取了一系列的舉措，并取得了初步成果。自改革開放以來，基本解決了13億人的吃飯問題，大大減少了農村貧困人口，轉移了1.4億個農村富余勞動力，使農村人口維持在8億人以下，農村市場經濟體系初步建立，農村居民生活水平不斷提高，農村教育、衛生、醫療和社保工作也取得了進展。這些進步都是明顯的，但是，深層次的矛盾和問題依然存在，一些治標不治本的措施能使“三農”問題有所緩解，卻不能從根本上解決。“三農”問題依然根深蒂固，根源就在于農村土地制度存在缺陷，改革農村土地制度勢在必行。

2.對若干改革方案的分析

存在“三農”問題，就需要解決問題。找到了問題的關鍵，就要對癥開方。針對農村土地問題，許多專家學者提出了一些建議方案，雖然不乏參考價值，但也都存在一些問題。

方案1：淡化所有權，強化使用權。[1]策略是回避所有權改革，指望通過突出使用權解決問題。其實，強化使用權的前提是所有權明晰，在所有權主體缺位的情況下，想通過淡化所有權來強化使用權是行不通的，對解決問題于事無補。

方案2：在集體所有制框架內改革完善。[1]其實，改革開放以來進行的就是類似的這種改革，證明是治標不治本，只能緩解問題，不能解決問題，也不可取。

方案3：對集體土地進行股份制改造，把土地產權轉化為股權后再分配給農民個人。[2]其實就是化公為私，變相私有化，為了保持公有制性質，再把股份合到一起，成立公司，這與走合作化的老路子差不多，只是采用公司化經營。這種方式找到個別成功的例子不難，作為普遍的作法卻行不通。

方案4：對農村土地直接私有化，給農民完整的土地所有權。[3]客觀地講，這種方式對解決產權缺位問題是最佳方案，但是，私有制也有弊端，因私有財產不可侵犯，而損害公共利益的例子也屢見不鮮。特別是它與中國的社會主義性質相抵觸，無法實施。

3.農村土地“國有民用”是解決“三農”問題的突破口

中國改革是社會主義制度的自我完善，對農村土地制度的改革也不例外，也應該是對現有制度的自我完善。具體來講，把農村土地的集體所有權改為國家所有，把土地承包權改為使用權，[4]即實行農村土地“國有民用”。這是現實可行的方案，是解決“三農”問題的突破口。農村土地實行“國有民用”后，不僅使原來農村土地的實質國有變為實際國有，而且使農村土地與城市土地一樣，共同實行“國有民用”，實現國家土地產權制度的基本統一。對全國(特別行政區除外)土地統一實行“國有民用”后，把土地使用權完整地賦予各種民事主體。在農村主要是歸農民使用，在城市可以允許市民使用，在全國就是允許具有民事主體資格的各種經濟組織、社會團體以及其他社會成員使用，甚至允許外國民事主體使用。以修改法律的方式，實現中國土地制度的全面改革，使國有土地所有權向擁有土地資源的方向發展，民事主體的土地承包權和土地使用權向完整使用權的方向完善。

三、土地“國有民用”的具體步驟和措施

1.完善現有法律，實行土地國有

中國的社會主義性質在所有制方面的體現就是實行公有制為主體，落實到土地制度方面就是土地實行公有，傳統上分為國家所有和集體所有，由于集體所有的主體虛位，實質上已經是變相國家所有。從國家憲法層次講，1982年的憲法規定城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，在此之前的土地產權性質并不明確。土地性質是憲法規定的，那就按照法律程序，通過修改憲法，把包括城市土地和農村土地在內的所有土地一律實行國有(特別行政區除外)，從法律層面上完成土地國有化。

2.尊重土地承包現狀，確定農民對土地的長期使用權

對農村集體土地而言，只是在現行土地承包制的框架下，把承包權改為使用權，把承包年限改為長期使用，實現平穩過渡。而相關的土地管理法及其實施細則也照此進行修改即可。在農村土地承包法中規定承包期為30年不變，這是為給農民吃定心丸而確定的最低年限，現在，把農民仍在承包的土地承包期延長為永久使用，肯定會得到農民的擁護。對還沒有明確使用權的機動地、荒地、荒山等，在劃清地界、劃清地塊的基礎上，采用規范性掛牌出讓方式，逐步出讓給農民、市民等有意使用土地的民事主體使用。

3.完善土地管理體制，加強依法管理

對城市現有土地，委托市地級以上人民政府實行屬地管理；對農村土地，委托縣級人民政府具體管理，實行按面積分級審批，土地收益各級分成。對耕地實行最嚴格的保護政策，對公益用地、農業用地和商業用地等按性質分類管理，對土地使用情況嚴格監管。通過逐步規范，形成土地使用權受法律保護、具體使用活動受法律監督、使用權有序轉讓的良好局面。

4.完善配套措施，促進土地資本化進程

在對農村土地實行“國有民用”的改革過程中，應盡快完善相關配套措施，建立長效機制，積極推進土地資本化進程，推進農業、農村和農民問題的盡快解決。

一是有效保護耕地，建立糧食生產穩定增長的長效機制。農村土地“國有民用”后，應對占用耕地項目嚴格把關，權力上收，只有國家級項目在不得以情況下才可占用耕地。鼓勵農民實行聯片經營，提高規模效益。控制農業生產資料價格，降低生產成本，放開糧食價格，提高比較效益，增加農民收入，提高農民種糧的積極性。利用特殊政策，鼓勵農民積極整理土地，開發邊遠地區，開荒造田，治理沙漠，改善生態環境，擴大耕地，管好用好土地。

二是建立土地資本有序出讓的周轉機制。讓土地使用權成為農民可抵押、可轉讓、可繼承的經營性資本，在土地產權交易市場上有序流轉，使土地使用權轉讓收入成為農民離土離鄉的周轉金，成為進城工作和定居的安家費。通過農村土地使用權資本化、市場化，促進城鄉一體化和國家現代化。

三是建立農村富余勞動力和人口離土離鄉的轉移機制。鼓勵已經進城的農民轉讓土地，離土離鄉，盡快減少農民和農村人口，放開中小城市的戶籍管理，接納農民進城務工和生活。

四是建立城鄉一體統籌發展的互動機制。國家應加大對農村教育的支持力度，對貧困地區農村義務教育經費應實行國家統籌，對落后地區教育給予補貼。國家加大對農村基礎設施建設的投入力度，加強農村環境建設和治理河流污染。加快中小城市建設和經濟發展，為農村勞動力和人口提供更多就業機會和生活空間，使農民和農村人口離土離鄉，減輕對土地和環境的壓力，形成城市帶動農村、農村促進城市、城鄉一體、互動發展的新格局。

[參考文獻]

[1]金錦萍.農村集體土地所有權的困境與出路[C]．長春：吉林人民出版社，2002，994.

[2]郭明瑞，房紹坤等.農村土地物權制度的調查與研究 [C].長春：吉林人民出版社，2002，917.

[3]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社，1997，106.

[4]孟繼民.資源所有制論[M].北京：北京大學出版社.

（責任編輯/劉惠音）