中德職教比較研究及對廣西職教的啟示

編者按 5月21日至6月6日，自治區教育廳部廳長黃宇率中德合作行動學習項目“廣西職業教育充分發展研究”團赴德國學習培訓。本期我們特意編發由該園學員、廣西教育科學研究所所長袁旭(博士、研究員)撰寫的學習培訓成果《中德職教比較研究及對廣西職教的啟示》一文，以饗讀者。

一、德國職業教育體制與調節機制

(一)職教體制架構體現了職業教育的雙重屬性

德國聯邦與各州的分工是聯邦管理國防、外交、鐵路、經濟和金融等事務，在文化、教育、醫療、社區管理、新聞媒體、警察等方面有自治權。

由于這種分工體制，在職業教育里，尤其是雙元制中，聯邦只管企業這一“元”，各州則負責學校這一“元”的管理。聯邦管企業關注的是企業人力資源訴求，并要求職業培養滿足這種訴求。這種訴求在自下而上的傳遞過程中逐步完善、成熟，并以法規條例的形式固定下來。如圖1所示：由社會伙伴、雇主和協會等提出對職業教育的訴求，接著由州文教部進行預審，然后職教所與企業、學校共同作用確定新條例，再由經濟、勞動、教育科學部進行審核并公布，最后各州學校、企業按照職教條例開展職業教育，形成自上而下的標準執行體系。

在這個體制中，上下兩條主線涉及四個作用體即政府、行業、企業和學校，且這四個方面交互作用、分工明確。其中政府起主導作用，依法主導培養標準的產生，并在經濟上保障教育的公益性；行業等中介深度參與，承擔培訓過程中的諸多業務性工作，聯邦職教所提供的強大的信息資源，使政府職能得以讓渡，有更多的時間和可能考慮更重大的事項；企業是培訓條例產生的出發點，也是培訓的主體；學校是基礎。它們形成不可或缺的，相互作用的交互網狀形體制。

這種體制模式保證了職業教育知識產生方式的自下而上，知識來自行動體系或工作體系使培訓崗位(專業)真正反映企業所需，提高了培養的適應性，解決了培養與需求兩張皮的現象。它符合職業教育的基本屬性，即職業教育是橫跨在學校教育和非學校教育機構之上的教育，確保了職業教育的經濟與教育屬性。同時，自上而下的標準體系使職業教育培養出的人才可以在全國范圍內流動。

(二)四種調節機制規范與激活職業教育

德國職業教育的雙元體制采取了四種調節機制：一是職教法律法規的調節；二是通過經濟調節激勵各作用體；三是行政管理的宏觀調節；四是社會文化的調節。正是多管齊下的調節機制規范并激勵著職業教育的良性運轉。

1.職教法律法規的調節

職業學校這一“元”主要由各州《學校法》規范，培訓企業這一“元”主要由聯邦《職業教育法》規范。此外，聯邦《基本法》、《手工業條例》、《青年勞動保護法》、《勞動促進法》、《企業基本法》、《實訓教師資格條例》及《培訓條例》等法律對職業教育也有相關規定。

從內容上看，《學校法》主要規定了職業學校的相關內容；聯邦《職業教育法》主要規定了其他作用體開展職業教育的主要內容，包括培訓職業的國家認可制度，職業教育分類制度，培訓企業資格認定制度，培訓教師資格和實訓師資格認定制度，培訓合同制度，考試制度，職業教育規劃、統計、報告制度，職業教育研究制度，職業教育行會主管制度，職業教育管理制度和職業教育標準化制度。

對職教研究所的法律規定包括法律地位，這種規定的好處是職教研究所的職能將不因領導人的變更而改變，從而能堅持研究并堅守研究方向，滿足職業教育全過程信息基礎的需要。

法律還規定了條例的具體內容，年度報告的具體內容，行業提供數據的法律規定，大企業接受培訓的稅收減免等。

目前，德國職業教育條例共有350個左右，從1990年到2007年，新生71個職業條例，更新211個。

2.經濟調節的激勵作用

德國職業教育的動力來源于培訓崗位合同的簽訂，創造崗位成為德國職業教育的源動力。為此，政府專門撥款(2007年撥款9000萬歐元)用于新簽崗位的產生和職業培訓。同時在下列情況中政府還負責承擔費用。

(1)學生在職業學校的費用是每生每年8800歐元，由州政府財政負擔；在北威州各職業學校教師的工資由州財政負擔。

(2)簽不到崗位合同的學生可與勞動局簽訂培訓合同。在柏林按法律規定，這部分學生也要得到幫助，資助額是每生每年13500歐元。其中，一半由勞動局支付，另一半由進行培訓的機構負責或者由機構找到的企業來承擔。通常學生第一年的費用是由勞動局支付的經費補足。第二年，學生掌握了一定的技能，企業愿意接受并承擔他們的一些費用。第三年，企業基本都能承擔全部費用。同時，政府規定這類學生的總數只能占該企業職工數的8％，且企業要全額承擔其中5％的學生的費用。

(3)對跨企業培訓的資助。如《手工業條例》中規定，由于簽約的企業滿足不了培訓需求，學生到另一個非簽約企業培訓，聯邦和州政府要按每年每生5000－8000歐元支付給非簽約企業，而不用企業支付費用。

(4)對社會力量辦學的支持

作為私營教育公司，其主要經費來自歐盟、聯邦經濟部和勞動局。同時與企業的繼續教育聯合，企業又可獲國家的資助，轉而用于私營教育機構的培訓。如手工業協會的跨企業培訓中心的初期建設費用是由國家支持的。

雙元的企業培訓部分由企業承擔費用。例如，2007年，工商聯合會提供1.8萬個崗位，需要3.5億歐元資金(雙元的企業部分按1.85萬歐元／人／年)成本，包括學生的工資、醫療保險、退休保險等費用，并由勞資協議來確定學生能領多少；其他還包括企業培訓師費用，擴展的如企業外來講授人員的費用，第一年專用場地設備、運轉、教材以及管理等費用。

以一個學生產生的平均費用為例，2007年的一個測算中顯示每生大約耗費1.6萬歐元，減去他們在企業崗位創造的7000多歐元，企業實際支付8500多歐元，學生所有費用中有37％由企業支出。

可見，以政府、企業為主的雙重經濟渠道保證了高成本的職業教育的運轉。

3.宏觀行政調節

由于多個作用體對職能的分擔，行政調節變得單純而有序。

聯邦宏觀行政調節主要是利用政策調節，而政策的信息主要來源于聯邦職教研究所，尤其是研究所的年度報告。

州政府文教部對學校的行政調節則主要是在師資隊伍建設方面和學校的監管方面，勞動局利用職業信息中心作為信息基礎，制訂若干培訓促進計劃和救濟計劃，提供各種咨詢服務。

聯邦政府根據這些信息資源，制訂相應的目標性政策、制度性政策和功能性政策，對職業教育進行適當調節。

4.社會文化調節

社會文化包括硬文化和軟文化，硬文化是指一切制度性文化，軟文化是在社會上約定俗成的價值觀。硬文化和軟文化相輔相成，互為因果。

在德國職業教育中，一方面有強大的硬文化包括法律規章、政策及管理程序，另一方面德國及德國人的傳統文化中有崇尚技能和尊重技能人才的習慣，即良好的軟文化。這兩種文化共同調節職業教育系統。

(三)貫通式教育結構拉動職教發展

在整個教育結構體系中，職業教育的位勢如圖2所示。

它給我們的幾點啟示：職業教育不僅是經濟的一部分，也是教育的重要組成部分；在教育框架中，職業教育上、下、左、右是貫通的，即雙元制學校畢業的學生也同樣能取得大學入學資格，橫向課程之間是可以互動的，州與州甚至與歐盟的課程也是可以互換的，從而保證了職業教育的活力。

二、德國職教面對的挑戰和應對

(一)經濟全球化背景下，雙元制中企業的積極性下降

面對經濟全球化競爭加劇的背景，企業核算也越來越細，不愿承擔更多的社會責任和培訓的企業有所增加。在大企業中，往往設置專門的培訓場所提供系統性的培訓，以傳授企業沒有的或要求很高的課程和工序。為了集成使用這種資源，大企業之間出現了“大企業培訓聯盟”；政府也通過財政鼓勵小企業之間的“跨企業培訓”。同時，全日制職業學校如綜合中學(北威州)、職業準備學校等將得到更大的發展。

(二)人口、產業結構的變化引起職業布局結構變化

近幾年來，德國人口出生率出現零增長或負增長，人口數量的平穩保持來自移民。移民的出生率達8.4％，德國人則為1.4％。人口出生率在原東德的兩個州以及原西德的部分地區下降得很快。這種變化主要是由產業布局結構的變化和技術結構變化，以及經濟增長方式的轉變引起的。對此，學術界已有一些研究預警，并在逐步轉變成政策。

(三)學制中分叉的影響及應對

德國職業教育在10年級后就要選擇讀文理中學、職業學校或實科中學，即進行分叉教育。在8或9年級就要接受勞動局職業信息中心的咨詢，以便為選擇做準備。這種過早分叉有兩種影響：一是沒有為未來的專業學習打下深造、改行基礎，二是有將人培養成“機器”之嫌。

為此，在現行學制下，有的學校在培訓的第一學年中越來越多地傳授廣泛的基礎知識，或將類似的職業綜合起來，在第一學年或者第二學年中傳授相同的課程內容。如西門子公司需要的是工業技術的助手、助理工程師，把文理中學畢業的取得大學入學資格的學生作為培養對象，即相當于職業教育在此分叉。培養的學生要具備五種能力(即技術能力、管理能力、社交能力、團隊合作能力和客戶關系能力)，企業與技術學院合作，按職業教育方式培養，學生兩年后取得大學文憑。

(四)雙元制中學校責任的弱化及應對

在雙元制中，由于學生是和企業簽訂培訓崗位合同，學校的責任在逐步弱化，具體表現為：一是職業學校的狀況落后，某些科目缺乏專業教師，課程被取消；二是企業培訓缺乏原理支持，致使雙元之間無系統性。為了緩和這些矛盾，學校和企業正力求培訓條例與學校教學計劃的協調，培訓的模塊化趨勢也已出現端倪，但這是一項艱巨且長期的任務。

針對上述情況，搭建企業和學校常規性溝通平臺實屬必要。

(五)企業培訓費用的差距及應對

職業學校的培訓費用由國家承擔，企業的培訓費用則由企業承擔。但各個企業在純培訓費用上存在很大的差別，有些企業培訓費用很高，而有些企業則較低，有的甚至還有盈利。

在法律方面關于如何解決資金問題的討論已經持續了幾十年。在某些行業(如建筑業)，社會福利伙伴也在勞資協定中作出了規定。

(六)其他

女性青少年至今仍然集中于少數幾個典型的婦女職業中。多年來，國家、雇主和工會一直努力設法在至今仍為男性所把持的技術性職業中為女性青少年開通入門的途徑；對于不能參加正常職業培訓的殘障青少年，則設立了專門的培訓機構。在這些機構中，受培訓人有其自己的職業教育課程和治療措施，部分人還可駐校學習；有關部門也可為個別職業制訂特殊的培訓規定；學歷不足的青少年和品行特殊的青少年難于進入正常的教育進程和工作進程。聯邦勞工局為這些青少年提供了職業準備措施及配套的教育，使他們盡可能獲得相等的機會來取得受培訓的資格，并圓滿完成學業；越來越多的外籍青少年完成了學校的學業，并且已經完全適應了這樣的教育水準。然而，仍然需要做大量鼓勵、贊助和引導工作，使他們中的多數人得以受到培訓并完成培訓。

三、中德職業教育的比較

中德職業教育的比較可通過如下簡表反映。

(一)體制不同

體制不同，決定了屬性和管理特點的不同。一是體制中的主體及作用不同。我國職教作用體是政府主導、學校為主體，行業、企業參與很少；德國職教四大作用體是政府主導、企業主體、學校基礎、行業深度參與。從而保證了職業教育的橫跨性和自下而上的知識產生方式。對比之下，我國職教體制中應將行業、企業動員起來深度參與職業教育，這也是職業教育良性發展的體制基礎。

(二)知識產生方式不同

在不同的體制下，管理特點也不同。由于我國職業教育的機構定位及職能不同于德國，因此在職業教育中發揮的作，用也不一樣。最關鍵的是我國經濟等部門的需求不明確，不能系統而有效地提供職業教育專業設置等信息；專業設置、課程內容調整都靠職校去把握，必然有不準確和支離破碎之感；同時，十年擴招的增量大部分是在高職，致使職業學校及職教政府管理部門承擔了太多的責任，疲于奔命還屢遭責難。

因此，以政府主導，集結行業需求，像德國聯邦職教所和行會等中介那樣研究提供知識產生信息，是促進我國經濟與職教相融合的信息基礎。

(三)調節機制不同

體制決定機制，尤其是體制上明確了各作用體后，規范各作用體的職責和關系就要用到機制調節了。在德國職業教育中，法律調節的作用非常大，對各作用體作了具體的規定，尤其是關于知識的產生方式在聯邦職教法中進行了非常詳細的規定，聯邦職教提供的年度“職教報告”又通過詳盡的決策研究，使相應地經濟調節、行政調節、社會調節跟上，使得整個調節系統而有序。

對比我國，由于職教體制不同，調節機制中法律調節缺失，經濟調節弱化，甚至沒有社會調節，只能靠過細的行政調節來彌補，使得行政尤其是政府部門職能轉變不到位，其職能不減反增，從而常常出現管理的越位、缺位，該做的事又沒有足夠的精力去做的情況，以致讓行政人員感到勞而無功十分苦惱。

(四)教育結構不同

在教育結構中，德國的職業教育與其他類型、其他層次的教育是互通的，從而形成開放開發的格局。在廣西，職業教育尤其是中等職業教育與其他類型、其他層次的教育貫通非常有限，職業教育成了“斷頭”教育，這不利于職業教育的發展。

四、對廣西職業教育發展的建議

1.促進地方職業教育法規的出臺

作為本項目的物化成果之一，在地方職教法規的研究中，應充分考慮到職業教育的雙重屬性，職教知識來源的特殊性，從而在方案中尤其是實施細則中考慮到多方作用體的作用，尤其是在規范企業的行為、行業的作用及社會力量辦學上。對于這些作用體的規范不是要照搬德國職教法的規定，而是要有創新地進行學習。

2.優化職業教育布局結構

通過布局結構調整，促進職業教育與經濟的密切聯系、促進教育結構合理化。目前，我區職業教育散、小、弱，因此根據產業結構、布局特征、人口分布特征和承接產業轉移的機遇、北部灣開放開發的機遇進行職業教育布局結構的優化成為一項迫切的任務。優化包括學校布局優化、專業結構優化、資源利用的優化，尤其是共享型實訓基地的優化與建設等。

3.職教集團促進職業教育體制改革

職教集團功效集中表現在創新教育體制。職教集團的建立對職業教育體制的影響，集中表現在對傳統的“一元化的辦學體制、條塊分割的領導體制、高度集中的管理體制和單一的投資體制”的挑戰與變革，承擔政府從“全能政府”到“有限政府”分化出來的一部分職能，實現職業教育體制從單極到多極、從一元到多元、從分散到集成的轉變；使職業教育內涵發展進入一個新階段，即為內涵發展奠定物質基礎；強化人才培養功能；優化專業建設；擴展產教結合；為終身教育創造條件。

4.完善以就業為導向的職業教育和技能培訓機制

通過對制約以就業為導向的職業教育和技能培訓機制形成的主要因素進行分析，研究職業資格證書與就業準入及激勵政策問題、職業院校“雙證書”制度推進問題、職業教育和培訓與就業有機結合問題、職業教育和培訓與廣西產業發展相適應問題，建立“雙證書”制度的推進機制，進一步完善以就業為導向的職業教育和技能培訓機制。

5.建立政府主導的職教體系

在廣西，職業教育不僅具有雙重屬性，還具有諸多社會屬性，如民生屬性等。因此，職業教育必須以政府為主導才能更好發展。第一。政府要有職業教育基本公共財政預算，而不僅僅是使項目獲得臨時政策保障，要有政策性的投融資渠道；第二，政府要做好規劃；第三，政府要架起各級各類教育的立交橋；第四，職教聯席會議要制度化、務實化。

6.組建職教研究所，快速反映崗位知識技能和社會需求，為各級各類決策提供信息基礎

職業教育的生命力在于對職業崗位知識技能和社會需求的快速反映，而這正是我區職業教育發展的軟瓶頸。因此組建職教研究所，建立常規性需求研究和快速反映模式、為各級各類決策提供信息基礎成為當務之急。

責編 韋 微