我國巨災(zāi)保險市場政府干預(yù)的經(jīng)濟學(xué)分析

一、我國巨災(zāi)保險的制度依賴型發(fā)展路徑

保險文獻中經(jīng)常將逆向選擇、道德風(fēng)險、損失規(guī)模太大或損失風(fēng)險之間的高度相關(guān)性等是導(dǎo)致巨災(zāi)保險市場失靈的重要因素。Jaffee Rusell（1997，2004－2005)指出，上述影響因素并非巨災(zāi)保險市場失靈的根本原因。在我國，保險業(yè)高制度性壁壘更加重要。

高制度性壁壘造成我國保險業(yè)市場進入率低。由于制度性進入壁壘，保險業(yè)壟斷或寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)得以長期維持。從1980年恢復(fù)商業(yè)保險經(jīng)營到1996年底，我國由1家保險公司發(fā)展到全國性保險公司8家（新成立3家），區(qū)域性保險公司13家（其中國有5家、合資1家、外資分公司7家），由于平安、疆兵團等保險公司進入市場時間很短，在這一階段我國保險業(yè)實質(zhì)上是由原中國人保公司獨家壟斷的市場結(jié)構(gòu)。雖然政策性進入壁壘和經(jīng)濟壁壘在1996年分業(yè)改革后特別是加入WTO后顯著降低，但并未從根本上改變保險業(yè)市場結(jié)構(gòu)狀況。保險市場現(xiàn)有產(chǎn)、壽險公司數(shù)量分別為44家、55家，2006年底產(chǎn)、壽險業(yè)保費收入的市場集中度指數(shù)CR4分別為76.75％、78.18％，CR8分別為89.55％、88.20％。市場集中度已有較大下降，但按照貝恩的市場結(jié)構(gòu)分類標準，兩個產(chǎn)業(yè)仍處于向寡占II型市場結(jié)構(gòu)演變的過程中。

壟斷的可能結(jié)果是行業(yè)產(chǎn)出低于充分競爭的產(chǎn)出，且產(chǎn)品或服務(wù)的價格高于競爭價格。在1980～1995年期間，雖然我國保險市場高度壟斷，但監(jiān)管當局對巨災(zāi)保險條款和費率實行較嚴格的管制，原人保公司向企事業(yè)單位提供的財產(chǎn)保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險的責(zé)任范圍均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險，居民家庭財產(chǎn)保險的保障范圍也包括各類巨災(zāi)保險。因此，從我國巨災(zāi)保險的這段歷史看，“巨災(zāi)保險價格管制保證了商業(yè)巨災(zāi)保險的供給”（謝世清，2008）。

為保證國有保險公司發(fā)展，監(jiān)管當局曾下文限制非國有保險公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)和地域范圍。在不同地區(qū)或在全球不同巨災(zāi)風(fēng)險（如洪水和地震）之間、不同保險公司之間這種更廣泛的維度下，這種限制違背了大數(shù)定律。盡管按照金融服務(wù)協(xié)議的約定，我國已在2006年底前逐步取消了這種限制，但產(chǎn)生了滯后影響，使得我國保險業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險承保能力的嚴重不足，巨災(zāi)風(fēng)險過于集中在國有保險公司。

為保證國有保險公司不因巨災(zāi)風(fēng)險產(chǎn)生過大損失，監(jiān)管當局進一步對巨災(zāi)保險條款提出了管制要求，1995年財產(chǎn)保險基本條款中刪除了地震保險責(zé)任；2000和2001年，保監(jiān)會連續(xù)下發(fā)關(guān)于地震保險通知，指出“地震保險只能作為企業(yè)財產(chǎn)保險的附加險，不得作為主險單獨承保”，幾乎所有保險公司機動車輛保險中都將地震、恐怖活動等巨災(zāi)風(fēng)險列入除外責(zé)任。長期市場保護在一定程度上降低了保險公司的破產(chǎn)風(fēng)險，但也造成保險公司缺乏增強承保能力的市場壓力。另外，我國實行以保險費為稅基征收營業(yè)稅的稅收制度，保險公司會計制度中沒有巨災(zāi)風(fēng)險準備金的稅收遞延制度損害了保險公司提取巨災(zāi)風(fēng)險準備金的激勵。

以上分析表明，商業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)的演變表現(xiàn)出嚴重的制度依賴特征，我國保險業(yè)商業(yè)巨災(zāi)保險供給短缺是過去長期政府管制的必然結(jié)果。

二、西方國家政府對巨災(zāi)風(fēng)險的政府干預(yù)

私人巨災(zāi)保險業(yè)曾為美國20世紀90年代早期幾次高損失的自然災(zāi)害（包括Iniki颶風(fēng)、Andrew颶風(fēng)和Northridge地震）提供了主要的損失補償（Jaffee，Russell，1997），但幾乎所有的政府在巨災(zāi)風(fēng)險事故中均扮演了重要角色。在發(fā)達國家中，政府的主要活動是為私人保險公司提供再保險便利。其它的市場干預(yù)措施包括采用法定保險形式直接提供政府巨災(zāi)保險，或者既向保險公司提供巨災(zāi)保險補貼，也向受害者提供財政轉(zhuǎn)移支付和建立制度化的巨災(zāi)基金等。在發(fā)達國家中，美國建立了國家洪水保險計劃（NFIP）、新西蘭在1944年就建立了一個覆蓋地震和其他不可保風(fēng)險的政府計劃，法國和荷蘭也建立了洪水風(fēng)險管理政府計劃，日本也建立了地震風(fēng)險管理的政府計劃。而世界上大多數(shù)發(fā)展中國家主要由政府承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險。

政府對巨災(zāi)保險市場的這些干預(yù)有私人保險市場不具備的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢表現(xiàn)為（1）政府有責(zé)任為社會提供公共保險，因此，在風(fēng)險偏好上，與私人保險公司、再保險公司相比，政府才是風(fēng)險中性，在提供再保險便利上可能比再保險公司更加有優(yōu)勢；（2）通過強制保險的方式保證風(fēng)險池有足夠大的規(guī)模并有效抑制逆向選擇的發(fā)生；（3）利用財政性轉(zhuǎn)移支付或社會救濟在短期內(nèi)能較快地恢復(fù)受災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟和生活秩序。（4）對巨災(zāi)保險進行財政補貼，降低巨災(zāi)保險價格，促使保險交易成本處于交易雙方都能接受的合理范圍之內(nèi)以促進保險產(chǎn)品的供求（歐陽青東，王聰，2008）；（5）制度化的巨災(zāi)保險基金不像私人巨災(zāi)保險公司建立的巨災(zāi)基金易受到其他私人公司非巨災(zāi)動機侵蝕。

政府對巨災(zāi)保險市場的干預(yù)有獨特的優(yōu)勢，但也存在不少缺陷。（1）無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府是否能真正規(guī)避巨災(zāi)風(fēng)險依然是一個有待解決的問題。盡管在發(fā)達國家的案例中，政府的主要活動之一是為私人保險公司提供一個幾乎完美的再保險便利，誠如Freedom(2001)指出的，由于發(fā)展中國家缺乏充足的巨災(zāi)準備金，這些國家的政府對巨災(zāi)風(fēng)險的態(tài)度會有所不同。（2）盡管40％的保單得到了NFIP補助，但NFIP項目的覆蓋率依然很低，洪水保險價格依然偏高而收入水平偏低，居民和企業(yè)對洪水保險的有效需求不足。對低收入群體來說，私人巨災(zāi)保險可能不是最好的巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移方法（Browne，Hoyt，2000)；（3）洪水過后，歐洲政府2002年為其公民提供了數(shù)十億歐元的財政補貼。Raschky Weck-Hannemann(2007)指出，盡管團結(jié)和某種形式的支助是合情合理的，但這些補貼（包括政府財政救濟和社會救濟）可能也對巨災(zāi)保險購買起到了消極作用，居民之所以不為自然災(zāi)害進行保險是因為他們預(yù)期政府和私人的援助，這產(chǎn)生了“慈善風(fēng)險”問題。因為政府和社會提供的免費救濟，相對于購買私人保險，不為潛在的風(fēng)險購買保險是完全理性的，所以，政府對巨災(zāi)市場的這種干預(yù)是一把“雙刃劍”；（4）政府財政性救濟轉(zhuǎn)移支付需要花費大量人力、物力進行分配和事后監(jiān)督，產(chǎn)生很高的社會成本。

三、促進我國巨災(zāi)保險業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）鼓勵巨災(zāi)保險業(yè)發(fā)展。進一步降低保險業(yè)進入壁壘，適當降低或取消巨災(zāi)保險費的營業(yè)稅，或者引入巨災(zāi)風(fēng)險稅收遞延制度，鼓勵保險公司開展巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)、進行產(chǎn)品創(chuàng)新，開發(fā)適銷對路的巨災(zāi)保險產(chǎn)品，鼓勵保險公司積累巨災(zāi)風(fēng)險準

備基金。同時，政府應(yīng)該對巨災(zāi)風(fēng)險準備基金進行制度約束，以立法的形式限制其它機構(gòu)通過并購等途徑侵蝕巨災(zāi)保險準備金，以確保巨災(zāi)風(fēng)險準備金專門用于巨災(zāi)損失補償。

（二）轉(zhuǎn)變政府巨災(zāi)財政轉(zhuǎn)移支付模式，培植保險市場有效供給。現(xiàn)有實踐與理論研究表明，巨災(zāi)風(fēng)險管理的最優(yōu)方案可能并不存在，因此有必要在政府和市場之間作出權(quán)衡，選擇巨災(zāi)風(fēng)險管理的次優(yōu)方式。

政府財政性轉(zhuǎn)移支付和社會救助在我國現(xiàn)有的巨災(zāi)風(fēng)險補償體系中起到主要作用，但長期實行這種風(fēng)險管理模式會讓居民形成對巨災(zāi)損失政府和社會救濟的預(yù)期心理，降低了巨災(zāi)保險需求，易導(dǎo)致慈善風(fēng)險。因此，因逐步降低政府的財政性巨災(zāi)救濟支出，由災(zāi)后風(fēng)險補償模式轉(zhuǎn)變到災(zāi)前的保險補貼，這樣即可一定程度上抑制慈善道德風(fēng)險，也能進一步降低巨災(zāi)保險產(chǎn)品價格，改變交易成本結(jié)構(gòu)，促使保險交易成本在交易發(fā)生的合理范圍之內(nèi)，增加保險的有效需求。

（三）改變金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式，為巨災(zāi)保險業(yè)提供資本支持。從海上保險的發(fā)展歷史看，保險與銀行業(yè)務(wù)的混合，能增強保險業(yè)大規(guī)模的巨災(zāi)損失資金需求。在有效需求形成較大巨災(zāi)風(fēng)險池后，鼓勵保險業(yè)向資本市場通過證券化金融創(chuàng)新尋求大規(guī)模的巨災(zāi)資金來源。金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該由現(xiàn)有的機構(gòu)監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，以更加有效地保證金融穩(wěn)定與安全。

（四）工程措施與非工程措施并舉。政府可適當增加事前風(fēng)險損失估計的工程措施支出，如制定災(zāi)害損失分布圖，在此基礎(chǔ)上制定差別巨災(zāi)保險模式。在高巨災(zāi)風(fēng)險地區(qū)采取法定保險形式，低風(fēng)險地區(qū)采用非法定保險模式。

（五）進行制度創(chuàng)新。我國中央財政在歷次巨災(zāi)保險中起主要作用，在現(xiàn)有財政體制下，地方政府缺乏應(yīng)對巨災(zāi)損失的激勵。自然災(zāi)害高發(fā)地區(qū)的地方政府之間可積極探索適合某個自然、經(jīng)濟地理環(huán)境區(qū)內(nèi)的巨災(zāi)風(fēng)險共同合作機制，尋求中央政府與地方政府巨災(zāi)保險應(yīng)對機制的最佳結(jié)合方式。

（作者單位：暨南大學(xué)）