完善我國廉租住房保障的財稅政策研究

摘要：目前我國低收入群體的支付能力與適宜的住房價格之間存在著巨大的鴻溝，住房難問題越來越凸顯，低收入群體的住房問題成了一個炙手可熱的話題。本文主要從廉租住房保障的現狀入手，分析了廉租房供給中存在的問題，并從財稅政策角度提出了完善我國廉租住房保障的政策建議。

關鍵詞：低收入群體；廉租房；財稅政策

一、我國廉租住房保障的現狀

（一）部分地方政府職能缺位，廉租房建設投入不足，保障功能弱化

建設部有關負責人曾經坦言，造成目前廉租房供不應求的局面，相當一部分原因是部分地區對廉租房建設投入重視不夠。廉租房建設的投入，政府一要拿錢，二要拿地，地方政府的財政壓力必然增加，影響地方經濟的發展，因此，有些地方政府把廉租房的建設看成是拖累地方經濟發展的包袱，一味強調靠市場去解決，弱化政府的職能，致使廉租房建設進展緩慢。根據建設部通報：至2006年底，全國仍有145個城市尚未建立廉租房制度。這些遭到建設部點名批評的城市，正是由于這些地方對此問題從思想認識上不夠引起的。政府的缺位是造成廉租住房建設滯后的根本原因。

（二）廉租房建設資金來源渠道狹窄，資金供應缺乏長效保障機制

據建設部政策研究中心住宅與房地產業研究處副處長文林峰介紹：我國未能及時建立廉租房制度的主要原因，除地方政府重視不夠外，客觀上還在于這些城市普遍是“吃飯財政”，缺乏穩定的廉租房資金來源渠道。

從已開展廉租房試點的城市看，目前的資金來源渠道主要包括：財政預算撥款、土地出讓凈收益、住房公積金增值收入、直管公房出售或出租收入、社會捐贈等。但是，我國住房公積金增值普遍收益很少且不穩定，不足以支持廉租房制度建設。而對于一些經濟不是很發達的城市，財政實力也明顯不足，無法提供足夠的資金用于廉租房補貼(或建設)。直管公房出售或出租收入，也往往是入不敷出。而受我國經濟水平和生活習慣的影響，社會捐贈廉租資金也難有大的作為。據統計，全國仍有166個地級以上城市未明確土地出讓凈收益用于廉租房制度建設的比例(規定比例是5%)，絕大多數城市還沒有開始把土地出讓凈收益實際用于廉租房制度建設。而且，上述渠道籌集的資金比較靈活，后續資金缺乏保障，有些甚至只能籌措一次性資金，資金供應缺乏長效保障機制。

（三）廉租房房源不足

目前，我國廉租房的提供主要有四個途徑：政府出資建設的符合廉租住房標準的廉租住房、政府出資收購、社會捐贈、騰退的公有住房等。但實際上，我國目前城市中的公房多數通過房改售給了個人，能騰退的由最低收入家庭承租的為數不多。政府和單位興建住房又受到資金的制約?？可鐣栀浟庾》扛请y大有作為。因此，少得可憐的廉租住房房源是導致目前廉租住房保障進展緩慢的又一個瓶頸。況且，隨著舊城改造的加快，大批平房和小戶型舊樓房被列入拆遷范圍內，城區內的低檔住宅越來越少。

（四）廉租房保障對象覆蓋面小

長期以來，廉租房的保障對象只針對具有城鎮常住戶口的最低收入家庭，而由于廉租對象界定困難，“僧多粥少”，目前我國各地出臺的廉租房政策，保障的對象多限定在具有本地常住戶口的低保戶和優撫家庭中的住房困難戶，而城鎮中既買不起房又非低保的“夾心層”和城市中大量的不具有本地戶口的流動低收入群體則不在保障范圍之內。

（五）廉租房保障對象的確定、退出和監管機制不完善

由于我國缺乏完善的個人信用制度和個人收入申報機制，居民的“隱形”收入沒有辦法統計，因而劃分居民收入線非常困難，而且，導致監督居民的實際收入變得異常困難，致使難于形成科學的進入、退出機制。如在西安市，它們于2001年建成了建筑總面積1.4萬多平方米，264套廉租住房，自建成至今，由于政府對廉租房到底該怎么分、分給誰的難題一直無法解決，除目前住有50余戶危房拆遷戶外，其余大部分住房已經空置了近6年時間。

二、完善我國廉租住房保障的財稅政策

（一）完善財政補貼政策

1.調整住房補貼方式，重點實行“人頭補貼”

住房補貼的方式有兩種：一是對住房供給方進行補貼，俗稱“磚頭補貼”，即把錢補貼給承建房地產商同時限制房屋銷售價格；另一種是對住房需求方進行補貼，俗稱“人頭補貼”，即直接把錢補貼給消費者，提高其購買力。然而，與“磚頭補貼”相比，“人頭補貼”是對消費者的直接補貼，避免了政府對住房市場的直接干預，財政補貼的作用可以直接到達需要補貼的人，而且福利不會在住房建設階段產生效益流失或被生產者所占有，另外，政府也不需要付出巨額的監督成本。所以說，“人頭補貼”是一種更優的政策選擇。

2.設立國債專項基金

住房保障的財政補貼是政府解決低收入群體住房問題的主要舉措，但資金來源卻是其發展的一大障礙。在住房保障實踐中，大部分資金主要來源于住房公積金增值收益，而且不穩定，尤其是在一些貧困落后地區。為了彌補政府住房保障投入的資金缺口，可在國家增發財政債券中安排專項資金支持住房補貼政策的實施。對于符合國家規定的低收入家庭，均可享受國債專項資金的補貼。既可針對中低收入家庭的購房貸款實行利息補貼，也可以對建造廉租房的開發商實行利息優惠。

3.發展其他住房補貼形式

比如，可以借鑒德國“先租后購”的租購結合方式，以優惠的財政補貼政策引導企業參與公共住房的建造，并面向中低收入群體出租經營，在一定年限后，優先出售給承租人。

（二）適度擴大廉租住房保障對象范圍

我國實施的廉租住房保障政策，最大目的就是為了解決低收入群體的住房問題，然而在實施過程中廉租房政策的保障范圍和保障對象是有嚴格的限制的，而且覆蓋面明顯偏小，那么必然有一些低收入群體不能得到保障。

目前進入城市的流動務工人口（如農民工），絕大部分為低收入群體，主要在工作場所的工棚、城市建筑的地下室、城鄉結合部或城中村租房解決居住問題，居住環境差、公共設施不足，部分群體的生存環境較為惡劣。而且這部分群體常居城市卻沒有城市戶口，不符合城市保障性住房政策的保障對象。這是一個很龐大的群體，其比例在某些地方可高達城市居民的60%左右，不失為城市居民的主體。因此，應將這部分流動人口的住房問題逐步納入城市住房保障體系，盡快擴大廉租房的覆蓋范圍，并逐步擴大到城市居民的5%左右。

（三）拓寬廉租住房保障資金來源渠道

資金來源是住房保障的一大制約瓶頸，為此，2007年10月30日財政部印發了《廉租住房保障資金管理辦法》財綜[2007]64號，明確指出了我國廉租住房保障資金來源的主要渠道和落實廉租住房保障資金的相關規定。然而，資金不足仍是目前廉租房建設的最大障礙。因此，為了解決城市低收入家庭的住房問題，在地方各級政府切實落實廉租住房保障資金的同時，要盡量拓寬資金來源渠道。主要可從以下幾個方面著手：

1.政府發行住房彩票

在眾多籌集資金的方式中，發行彩票是主要方式之一。彩票一般由政府或政府授權機構控制使用，支持公益事業發展，沒有支付股息、債息等壓力，基本上是無償的。而且，發行彩票可以將個人手中的一部分閑散資金集中起來，導向社會福利事業，實現了第三次分配。而建造廉租住房屬于社會福利事業范圍，因此，發行住房彩票為其籌資是可行的。

2.開發性金融機構投資建設廉租房

開發性金融機構作為具有國家政策性導向的金融機構，應該發揮其能夠提供長期大額貸款的優勢，為重點針對低收入者的住房建設，提供長期低息的信貸?？捎烧巹澚庾》拷ㄔO方案，開發性金融機構進行投資，建成后，按照市場價格由當地政府提供租金返還銀行投資，由于政府的信用級別較高，開發性金融機構可以獲得較穩定的現金流回報，中低收入群體也獲得了住房保障。而且，由于開發性金融機構前期投資改善了城市投資環境，可以吸引更多的投資項目也為商業銀行帶來了大量業務，從而達到金融資金與政府財政資金合力發展城市廉租住房建設的目的。

3.鼓勵民營企業建設廉租房

企業參與公共住房的建設，在香港、新加坡等房地產較為成熟的地區已經有過很多的成功案例，其公共房屋建設的三分之一以上都有民營企業參與，其收益率在10%左右。

（四）多渠道增加廉租房房源

1.加大廉租房新建力度

然而由于新建廉租房資金投入巨大，政府財政負擔過重，所以，為了有效解決城市中低收入群體的住房問題，合理利用國家有限的財政資金，政府應當在小戶型租賃住房短缺和住房租金較高的城市，適當加大廉租住房的新建力度，并且單套建筑面積控制在50平方米以內，主要在經濟適用住房以及普通商品住房小區中配建，并在用地規劃和土地出讓條件中明確規定建成后由政府收回或回購，也可以考慮相對集中建設。

2.盤活存量住房，促進廉租房房源的可持續供應

盤活存量住房，主要有以下三種渠道：①國家通過設立的廉租房管理機構對空置商品房進行收購，并按照廉租房標準進行必要的改建，這樣的投入遠遠小于出資新建，而且改造技術難度也不大，具有可操作性。②還可采取在住房二級市場上大量收購舊房，再優惠提供給城市低收入者居住。在有條件的地方，政府可以直接介入住房二級市場，有選擇地收購一些舊房作為廉租房使用。③我國現有公房和騰退公房有一定數量，而且隨家庭收入提高，還會不斷出現新的騰退公房，可將其中一部分標準較低的空置房加以利用，轉化為廉租房。

隨著城市經濟的發展，這些住房會隨著土地的增值而增值，而按照廉租房動態管理制度的要求，已經走出最低收入行列的部分家庭騰出相應的廉租房。管理部門將這些已增值的住房出售，得到變現資金，可以興建或者收購更多的廉租房。如此良性循環下去，將能從根本上促進廉租房房源的可持續發展。

3.“可支付租賃住房”方案

借鑒西方國家解決城市低收入居民住房問題的經驗，尤其是“夾心層”居民住房問題，應重點通過提供住房使用權的方式來解決。而“可支付租賃住房”，就是一種切實可行的解決途徑。這種方案，一般是政府委托有關機構（公房管理部門）或者組建中低收入家庭購、租住房中心，收購符合廉租住房標準的價格適中、戶型較小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房作為中低價位租售房源，既可向居民提供價格相對低廉的住房，又可按規定租金標準出租給廉租對象。

（五）以實物配租為主

從世界各國設計的廉租房制度來看，廉租房大致有兩種基本形式，即實物配租和貨幣配租1。實物配租和貨幣配租各有利弊。但是，鑒于目前我國廉租房房源不足，貨幣配租的方式只能在短時間內緩解而不能從根本上解決住房問題。因為在廉租房源較少的情況下，如果采取貨幣補貼，等于把廉租房的保障對象全部推倒市場上去租房，這很有可能推動租金的上漲，加大低收入群體和政府的負擔。因此，在現階段廉租房房源不足，地方政府建設廉租房動力不足的情況下，應該以實物配租為主，并嚴格要求地方政府建設一定數量的廉租房。

（六）完善我國廉租住房保障的稅收政策

1.在消費稅中增設“高檔住房”稅目

消費稅是以特定消費品為課稅對象所征收的一種稅，目的是為了調節產品結構，引導消費方向。而住房作為居民生活所必需的消費品，對其征收高檔住房消費稅，有利于調節住房的供給結構，引導居民對住房的適度消費。對高檔住房征稅，其價格必然上升，需求相應減少，房地產商的利潤也會隨之減少，則房地產商會傾向于中、小套戶型的商品房建設。而且這筆稅收收入納入地方財政收入，將有利于地方政府對廉租住房的保障力度。

2.新設社會保障稅

社會保障是指國家對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業、遭受災害、生活困難等情況時，給予物質幫助的制度。自從1889年德國創建了社會保障稅（又稱社會保險稅）以后，國際社會進行了廣泛的實踐，根據國際貨幣基金組織的統計，目前世界征收不同形式社會保障稅的國家已80多個。

借鑒國外的經驗，我國的社會保障稅，可以面向城鎮在職居民，按照其工資收入水平實行累進稅率制。另外，筆者認為，城市建設維護稅和教育稅附加都是以實現特殊征收目的來征收的稅種，因此社會保障稅也可考慮參照城市建設維護稅和教育稅附加來征收。住房保障作為社會保障中的一個重要方面，因此，在保障居民住房方面，可拿出社會保障稅中的一部分，專門用于廉租住房建設、修繕和廉租住房租金補貼等，以滿足低收入群體的住房需求。

3.開征物業稅

物業稅，是對住房保有階段的稅收，在美國、加拿大、英國、新西蘭及我國香港等國家和地區普遍征收，是最重要的地方稅種之一。我國在2003年底《中共中央關于完善市場經濟體制若干問題的決定》中就明確提到：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一的物業稅。”物業稅對住房市場的作用在于，當市場供不應求，房價上漲時，物業稅上升，那么物業持有成本也隨之上升，一方面抑制了住房過度需求和住房投機，另一方面低效率的空閑住房的拋售增加，使得市場上的住房供應增加，不僅降低了住房空置率，而且緩解了住房供需矛盾。反之亦然。

開征物業稅既能抑制對土地和房屋的炒買炒賣投機行為，對抑制一戶擁有多套住房有顯著作用，又能使政府獲得相對穩定和充足的財政收入，是地方政府可集中力量更好地解決低收入家庭的住房保障問題。在我國，為了保障中低收入群體的居住，可以規定一定標準以下的第一套住房豁免物業稅。

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（作者單位：湖南大學會計學院）