對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢問題的探討

在我國實(shí)行土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村土地制度總體框架下，土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要補(bǔ)充，也是市場經(jīng)濟(jì)下資源配置的有效形式。但土地流轉(zhuǎn)畢竟是農(nóng)村土地變革的新生事物，對經(jīng)濟(jì)金融既有積極因素，也有負(fù)面影響。為此，人民銀行衡陽市中心支行近期對衡陽市轄內(nèi)2個(gè)行政村進(jìn)行了典型調(diào)查，初步掌握第一手資料，并試圖探索我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要特點(diǎn)

據(jù)對衡陽市下轄耒陽市南京鄉(xiāng)石塘村、衡陽縣樟樹鄉(xiāng)連政村抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征：

（一）流轉(zhuǎn)趨勢明顯化。基于對土地流轉(zhuǎn)的收入預(yù)期以及進(jìn)城務(wù)工人員的增加，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿較為強(qiáng)烈。對上述2村100戶農(nóng)戶問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的多是45歲以下的中青年農(nóng)戶家庭。被調(diào)查者對土地流轉(zhuǎn)“表示愿意”的占65%，“被動參與”的占26%，“不愿意”的占9%。而隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，農(nóng)村成為投資新“樂園”，以往不被看好的土地成為投資者眼中的“香餑餑”。被調(diào)查人群中80%以上認(rèn)為農(nóng)村土地有被投資開發(fā)的潛力。在內(nèi)外力共同推動下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步“升溫”，發(fā)展趨勢十分明顯。

（二）流轉(zhuǎn)方式多元化。一是土地入股。2004年，衡陽縣樟樹鄉(xiāng)連政村300多戶農(nóng)民以旱土、田地或技術(shù)入股方式，組建了湖南省凱森生態(tài)農(nóng)業(yè)園。二是土地租賃。耒陽市沁園蔬菜農(nóng)場以這種模式為主。2006年，該農(nóng)場與石塘村100多戶村民簽訂了土地租賃合同，共租賃土地430多畝。

（三）流轉(zhuǎn)土地規(guī)模化。按照現(xiàn)代集約化的經(jīng)營理念，投資者對其經(jīng)營土地的規(guī)模化生產(chǎn)程度要求頗高。如按凱森生態(tài)農(nóng)業(yè)園2008年初投資規(guī)劃，未來三年開發(fā)土地面積2000畝，共涉及5個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。

（四）資本融合鏈接化。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了土地資本和社會資本的有機(jī)融合。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地資本和農(nóng)村勞動力價(jià)值的升值；社會資本通過經(jīng)營土地，在農(nóng)村“扎根發(fā)芽”，追求投資利潤的最大化。

（五）利益關(guān)系一體化。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民和參股公司結(jié)成了“利益共同體”。農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向“股民”身份的轉(zhuǎn)變，成為參與公司經(jīng)營管理的一員；公司經(jīng)營開發(fā)土地，努力回報(bào)“股民”，服務(wù)“三農(nóng)”。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響分析

典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展影響較大，有利也有弊，但總體利大于弊。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效果明顯

1.促進(jìn)了農(nóng)民收入增長。沁園蔬菜農(nóng)場采用土地反租、勞動力做工計(jì)酬的分配方式，2007年農(nóng)民人均年純收入超過1萬元，比入股前增長55%；凱森生態(tài)農(nóng)業(yè)園300多戶農(nóng)戶的收入包括每月700多元的工資和年底分紅，2007年人均年純收入達(dá)到7560元，比入股前增長35%。

2.促進(jìn)了農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整。土地流轉(zhuǎn)推動了土地集約經(jīng)營，提升了農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。沁園蔬菜農(nóng)場引進(jìn)新品種和先進(jìn)技術(shù)，平均每畝產(chǎn)值達(dá)8472元，這是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)無法比擬的。形成了產(chǎn)供銷“一條龍”經(jīng)營模式，促使農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)不斷做大做強(qiáng)。凱森生態(tài)農(nóng)業(yè)園已建成湖南省最大的休閑生態(tài)科技示范園。

3.促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。一是增加了農(nóng)村有效投入，不斷改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。凱森農(nóng)業(yè)園項(xiàng)目在國家沒有注入一分錢的情況下，投資1000余萬元，用于管網(wǎng)鋪設(shè)、路面、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是加快了農(nóng)業(yè)科技的推廣運(yùn)用。沁園蔬菜農(nóng)場引進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，大力運(yùn)用先進(jìn)的噴溉技術(shù)、精制有機(jī)肥以及無毒農(nóng)藥，產(chǎn)品質(zhì)量有效提升。三是農(nóng)民通過進(jìn)場做工，掌握先進(jìn)的農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，培育成為有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。四是通過外引內(nèi)聯(lián)，健全了農(nóng)產(chǎn)品流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展了農(nóng)村現(xiàn)代物流體系。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有待規(guī)范

1.土地流轉(zhuǎn)的“天然秉性”與農(nóng)村基本經(jīng)營制度的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為資源和要素的農(nóng)村土地，合理流動是其“天然秉性”。在農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、社會資本加快流入的背景下，土地流轉(zhuǎn)脈絡(luò)越來越清晰，呈“星星之火、可以燎原”之勢。但我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，土地被均勻地分散在單個(gè)承包農(nóng)戶。而土地流轉(zhuǎn)信息不對稱，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格無標(biāo)準(zhǔn)，制約了農(nóng)村種養(yǎng)大戶進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)。在這種制度約束下，市場配置資源的基礎(chǔ)性功能弱化，難以合理流動，阻礙土地資本和社會資本的進(jìn)一步融合。

2.農(nóng)民增收與長期收入不確定性的矛盾。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，由過去以種糧收入為主變?yōu)橐怨べY收入（或分紅）為主。短期內(nèi)，農(nóng)民可以從土地流轉(zhuǎn)中受益。但從長期來看，農(nóng)民收入的實(shí)現(xiàn)具有諸多不確定性因素，而這又是參股或租賃的經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的不確定性決定的。

3.農(nóng)村穩(wěn)定與土地流轉(zhuǎn)糾紛日益增加的矛盾。農(nóng)村穩(wěn)定則社會安定。盡管土地流轉(zhuǎn)活躍，但流轉(zhuǎn)過程中仍存在諸多現(xiàn)實(shí)和潛在的安全隱患，導(dǎo)致土地經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)有發(fā)生。一是違背農(nóng)民意愿，將農(nóng)民承包的土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。二是經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)信息、管理信息不透明。“股民”對組織的財(cái)務(wù)狀況不了解，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)無法保證，由此加深了雙方的不信任感甚至危機(jī)。三是合同（協(xié)議）不規(guī)范。格式不規(guī)范，五花八門，尚無統(tǒng)一的文本；內(nèi)容不規(guī)范，對雙方責(zé)、權(quán)、利規(guī)定不夠明確具體，存在要素缺陷；程序不規(guī)范，未經(jīng)農(nóng)戶簽字，或未經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)，由他人“越俎代庖”，或未經(jīng)有關(guān)部門公證等。四是參股、租賃經(jīng)濟(jì)組織因未來銷售收入實(shí)現(xiàn)的不確定性，若出現(xiàn)經(jīng)營、資金困難，往往以此為借口拖欠農(nóng)民工資，年度不分紅。五是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全。一旦流轉(zhuǎn)收益預(yù)期沒有實(shí)現(xiàn)，將使農(nóng)戶家庭收入銳減，影響正常生計(jì)，帶來子女讀書難、看病難、養(yǎng)老難等系列問題，成為農(nóng)村不和諧的“導(dǎo)火線”。

4.農(nóng)村信貸需求激增與農(nóng)村金融抑制的矛盾。隨著土地流轉(zhuǎn)的日趨活躍，導(dǎo)致農(nóng)村信貸需求總量激增。以凱森生態(tài)農(nóng)業(yè)園為例，項(xiàng)目總投資逾2000萬元，開發(fā)面積2000畝，投資項(xiàng)目為大型生豬養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、休閑農(nóng)業(yè)等。資金來源主要包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資本、農(nóng)民以土地或技術(shù)投入資本，共850萬元，尚有1150萬元資金缺口需要通過銀行信貸支持解決。但當(dāng)前農(nóng)村

金融抑制問題仍然存在，供需矛盾較為突出。一是農(nóng)村金融市場發(fā)育不充分。二是信貸產(chǎn)品供給不足。三是貸款融資門檻過高。四是民間融資的發(fā)展導(dǎo)致了維護(hù)金融秩序難度增加。

5.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與糧食安全的矛盾。從調(diào)查了解到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村土地“非農(nóng)化”，即大量的耕地被集中投資開發(fā)改變原來的用途，或搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或建廠房，勢必影響國家糧食儲備的安全性。以沁園蔬菜農(nóng)場為例，其租賃的430多畝土地先前多為耕地，租賃后建成了大棚蔬菜基地。原來種植雙季稻年產(chǎn)稻谷731萬斤，可向國家銷售400萬斤。租賃后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不僅不再向國家銷售余糧，每年還要從市場購入大米滿足日常生活需要。土地流轉(zhuǎn)使國家糧食安全受到極大影響，也在事實(shí)上制約了中國政府“一定要守住全國耕地不少于18億畝的這條紅線”的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。特別是在當(dāng)前國際糧食供應(yīng)緊張，部分國家出現(xiàn)糧荒，糧食價(jià)格持續(xù)上升的背景下，矛盾更加凸顯。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)路徑選擇

1.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。建議國家實(shí)行“區(qū)別對待、有保有壓”的土地流轉(zhuǎn)制度。鼓勵農(nóng)民以旱土、鹽堿地、荒山、荒灘、魚塘等參資入股，提高資源配置效率和農(nóng)村綜合開發(fā)能力；加強(qiáng)控制農(nóng)民以耕地參資入股行為，嚴(yán)格限制耕地“非農(nóng)化”。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)備案制度，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測，指導(dǎo)有序流轉(zhuǎn)。通過構(gòu)建有效的制度框架，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一內(nèi)在要求，確保“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”這一基本國策落到實(shí)處，維護(hù)國家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

2.規(guī)范農(nóng)村合作組織發(fā)展。通過貼息補(bǔ)助、投資參股和稅收優(yōu)惠等政策，支持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展；完善農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)增值稅政策，減輕稅負(fù)，支持其做大做強(qiáng)，使之成為引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要帶動力量。指導(dǎo)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)完善內(nèi)部治理，健全“三會”制度，加強(qiáng)民主管理，充分尊重入股農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)，密切利益合作鏈條，真正結(jié)成共同體。

3.提升農(nóng)村金融服務(wù)功能。積極穩(wěn)妥開展設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等四類機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作，建立多元化的農(nóng)村金融組織體系，培育競爭型的農(nóng)村金融市場。建立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織融資擔(dān)保公司，壯大擔(dān)保基金，加強(qiáng)銀信合作，提高擔(dān)保服務(wù)能力。創(chuàng)新信貸服務(wù)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)訂單貸款、土地質(zhì)押貸款、公司聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)，滿足日益增長的多元化農(nóng)村信貸服務(wù)新需求。健全農(nóng)村社會信用體系，規(guī)范引導(dǎo)民間借貸行為，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

4.提供土地流轉(zhuǎn)法律保障。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律政策依據(jù)、合同雙方的權(quán)利與義務(wù)、合同訂立程序及違約責(zé)任。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同公證、仲裁制度以及合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。深入開展送法律知識下鄉(xiāng)活動，增強(qiáng)農(nóng)民法制意識，提高自覺運(yùn)用法律維護(hù)自身合法公益的能力。

5.建立農(nóng)村民生服務(wù)體系。采取“國家財(cái)政支持一點(diǎn)、村集體解決一點(diǎn)、企業(yè)出資一點(diǎn)、農(nóng)民繳納一點(diǎn)”的籌資模式，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將以土地參資入股的農(nóng)民納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋保障對象。擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)成果和覆蓋范圍，不斷提高農(nóng)村社會保障水平，解決廣大農(nóng)民的“養(yǎng)老難”、“看病難”等民生難題。

（課題組組長：鄧輝，成員：高兵生、吳京鴻）