農(nóng)村信用社經(jīng)營管理體制改革的制度績效分析

一、郴州市農(nóng)村信用社經(jīng)營管理現(xiàn)狀

自2004年8月湖南省農(nóng)村信用社改革試點工作啟動以來，郴州市農(nóng)村信用社系統(tǒng)業(yè)務(wù)經(jīng)營和內(nèi)控管理進一步加強。目前，以央行專項票據(jù)支持為基礎(chǔ)的農(nóng)信社改革工作進展順利，全市農(nóng)信社系統(tǒng)金融運行基本穩(wěn)健，總體呈現(xiàn)質(zhì)量、效益、速度協(xié)調(diào)發(fā)展的良好態(tài)勢。

1.資本約束和風(fēng)險防范機制逐步建立，抵御風(fēng)險能力得到加強。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是資本實力增強，股權(quán)結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定。2007年末，全市11家法人信用社股本金總額達到82767億元，比2004年末增長6.71倍。二是資本充足率和撥備覆蓋率提高較快。2007年末，全市法人信用社資本充足率達到8%的法人信用社由2005年的4家增加到6家；撥備覆蓋率從2005年底的8.55%上升到2007年底的16.42%。

2.資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)提高，整體風(fēng)險狀況明顯改善，經(jīng)營績效好轉(zhuǎn)。2007年末全市信用社不良貸款（按四級分類計算）余額6.08億元，比2004年年末減少了3.24億元，年均下降幅度為11.59%；不良貸款比例為9.07%，比2004年末下降12.51百分點。隨著貸款包袱的減輕，農(nóng)信社經(jīng)營績效明顯好轉(zhuǎn)，2005、2006、2007年全市農(nóng)信社實現(xiàn)賬面利潤總額1091萬元，4411萬元，6664萬元，分別比2004年增盈943萬元、4263萬元、6516萬元。從資產(chǎn)利潤水平看，經(jīng)營績效逐年好轉(zhuǎn)，2004、2005、2006、2007年全市信用社資產(chǎn)利潤率分別為0.11%、0.23%、0.34%、0.44%，呈逐年上升趨勢，稅前資本利潤率也呈同樣特征。在提高利潤的同時，盈利結(jié)構(gòu)有所改善，雖利差收入仍然是收入的主要來源，但中間業(yè)務(wù)收入占比有所上升，由2006年末的0.12%上升到2007年末的0.27%，財務(wù)可持續(xù)能力有所增強。

3.業(yè)務(wù)形勢日益好轉(zhuǎn)，支農(nóng)服務(wù)功能持續(xù)增強。隨著農(nóng)信社改革試點工作穩(wěn)步推進，郴州市農(nóng)信社作為農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民群眾金融紐帶的作用進一步增強。至2007年末，全市農(nóng)信社各項存款111.28億元，比2004年末增長69.38%，各項貸款66.98億元，比2004年增長55.15%。改革給全市農(nóng)信社注入了新的活力，支農(nóng)金融服務(wù)力度明顯加大，2007年新增農(nóng)業(yè)貸款8.7億元，占全年新增貸款83.57%。

4.法人治理框架基本搭建，內(nèi)控管理進一步加強。至2007年末，全市11家統(tǒng)一法人農(nóng)信社已全部召開了創(chuàng)立大會，實行了“一級法人”聯(lián)社的管理模式，在此基礎(chǔ)上，各法人信用社均制定并實施了“三會”和高級管理層成員選舉、選聘辦法，以“三會一層”為核心的經(jīng)營管理架構(gòu)基本搭建完成。

二、郴州市農(nóng)村信用社主要改革措施及其存在的主要問題

1.股份合作制模式對改善農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)的作用有限

目前，郴州市各縣（市）農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點：

（1）資格股多，投資股少。至2008年6月末，全市農(nóng)村信用社股本金總額82600萬元，按股權(quán)結(jié)構(gòu)分，其中資格股56780萬元，占68.74％，投資股25820萬元，占31.26％。而據(jù)調(diào)查顯示，兩者的實際占比情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到規(guī)定要求。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)信社股東持有的資格股滿三年可以退股，并且享有同投資股一樣的分紅權(quán)利。由于資格股的開放性(可退股)和投資股的封閉性(不能退股)，多數(shù)社員包括農(nóng)信社職工入股更傾向于入資格股，對投資股則出現(xiàn)無人問津的現(xiàn)象，導(dǎo)致股本金從根本上缺乏穩(wěn)定性。一些農(nóng)信社為達到投資股要求的最低比例，強制職工、貸款戶入投資股，甚至出現(xiàn)人為將股東資格股調(diào)整為投資股的現(xiàn)象。

（2）自然人股多，法人股少。6月末，全市農(nóng)信社股本金按股金來源和歸屬劃分，自然人股82053萬元，占總股金的99.34％；法人股547萬元，占0.66％。自然人股所占比例較大，導(dǎo)致股權(quán)高度分散，難以形成有效的約束機制。

（3）股東戶數(shù)多，人均持股數(shù)量少。如某信用聯(lián)社6月末股金總額為12421萬元，共有股東29837戶，平均持股4163元。由于股東人數(shù)眾多，入股金額小，股東“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏行使股東權(quán)利的積極性和能力。

2.省聯(lián)社行業(yè)管理職能越位，行業(yè)服務(wù)職能不足

按照規(guī)定，省(市)級聯(lián)社應(yīng)該是履行行業(yè)自律管理和服務(wù)功能的，但是由于省政府不單獨設(shè)立相應(yīng)的行政管理機構(gòu)，使得省(市)級聯(lián)社事實上變成了代表地方政府管理農(nóng)村信用社的最高行政管理機構(gòu)。這樣的做法給具有獨立企業(yè)法人資格的農(nóng)村信用社省(市)級聯(lián)社賦予了行政級別，使農(nóng)村信用社省(市)級聯(lián)社涂上濃厚的行政色彩，造成其行政權(quán)力過大，對信用社的直接行政干預(yù)過多，致使法人信用社本身出現(xiàn)無效監(jiān)督和難以管理的局面。省(市)級聯(lián)社定位為一個行業(yè)合作組織，它一方面接受政府的授權(quán)，對農(nóng)村信用社進行自律管理，另一方面還要接受政府有關(guān)行政部門的管理，省(市)聯(lián)社這種定位不清、職能模糊的狀況使得農(nóng)村信用社的市場化管理模式難以建立。

（1）“三會”制度形式化，法人治理有待完善。在省聯(lián)社行政管理模式下，省聯(lián)社可以對市、縣級聯(lián)社班子隨時進行調(diào)整，信用社的法人地位無法得到充分體現(xiàn)。一是社員代表大會作為最高權(quán)力機構(gòu)名不符實，社員代表缺乏參與的積極性，特別是非職工社員代表由于缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)知識，根本談不上對經(jīng)營管理層的約束。二是理事會有名無實，經(jīng)營管理活動都由理事長決定；監(jiān)事會缺乏獨立性，使之成為理事長領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部稽核機構(gòu)，制衡和監(jiān)督作用難以發(fā)揮。三是最終所有權(quán)主體缺位。農(nóng)村信用社增資擴股后，按說農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是明確的，但是在省聯(lián)社管理模式下，卻沒有建立相應(yīng)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)。如果說農(nóng)民是所有權(quán)主體，但農(nóng)民卻沒有參與管理；說所有權(quán)歸集體，集體決策機制又尚未形成；說是信用社主任的，他只決策卻不承擔(dān)決策成本。

（2）內(nèi)控制度表面化，道德風(fēng)險有待控制。在省聯(lián)社的體制下，評價機制優(yōu)劣的不是信用社的股東，而是省聯(lián)社，結(jié)果造成許多內(nèi)控制度只停留在墻上，有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，為完成上級下達的任務(wù)，人為地調(diào)整存貸科目和報表，隱藏經(jīng)營活動的真實性；對領(lǐng)導(dǎo)的指示盲從，貸款逆程序發(fā)放，貸前調(diào)查不深入、貸中操作不規(guī)范和貸后管理流于形式；管理上就事論事，只要不出事就萬事大吉，缺乏預(yù)防意識和有效的預(yù)防措施等等。

3.央行票據(jù)置換暫時緩解了農(nóng)村信用社的財務(wù)狀況，但潛在風(fēng)險依然很大

（1）貸款風(fēng)險隱性化，形態(tài)反映有待核實。一是對貸款等級分類不準(zhǔn)確，風(fēng)險暴露不充分，尤其是2002年末不良貸款數(shù)字不真實，導(dǎo)致專項票據(jù)置換額度大幅度縮水，是不良貸款居高不下和占用形態(tài)反映不真實的主要因素。二是部分農(nóng)村信用社為達到專項票據(jù)兌付的目的和監(jiān)管部門的考核要求，只好采取倒約換據(jù)、貸款還息、東掖西藏等不正當(dāng)?shù)氖侄蝸黼[瞞信貸資產(chǎn)的真實性。三是為降低不良貸款率，不少農(nóng)信社采用擴張信貸規(guī)模來稀釋不良貸款，這種非理性的擴張導(dǎo)致新增不良貸款的可能性極高。

（2）資產(chǎn)保全格式化，置換資產(chǎn)處置有待加強。為達到專項中央銀行票據(jù)監(jiān)測考核和兌付要求，部分信用社在置換資產(chǎn)保全措施方面，雖然對農(nóng)戶、居民貸款由當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)出具相關(guān)證明，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、企業(yè)貸款也按照規(guī)定取得工商、法院等部門的相關(guān)證明材料，但是模式簡單，內(nèi)容格式化，日期相近，難有說服力。個別信用社對置換資產(chǎn)的保全措施不到位，部分置換資產(chǎn)仍只是賬面數(shù)字，資產(chǎn)保全工作基本上處于停滯狀態(tài)。

三、進一步深化農(nóng)村信用社經(jīng)營管理體制改革的建議

如前所述，近年來郴州市農(nóng)村信用社改革取得了可喜進展，如何進一步推進和深化農(nóng)村信用社改革，亟待我們進一步深入研究。為此，我們建議：

1.充分發(fā)揮市場機制的作用，大力推進股份制改造。一是要建立和完善農(nóng)村信用社的股權(quán)流通機制，通過定向溢價增發(fā)、區(qū)域聯(lián)合和兼并重組等方式大力引進農(nóng)村法人股東和戰(zhàn)略投資者，改善農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；二是建立和完善農(nóng)村信用社市場退出機制，積極借鑒國內(nèi)外成功重組經(jīng)驗，鼓勵農(nóng)村信用社按照市場原則，采取出售、重組、兼并等方式化解存量歷史包袱，提升農(nóng)村信用社市場競爭能力，穩(wěn)步推進農(nóng)村信用社股份制改造進程。

2.全面提升省級聯(lián)社的服務(wù)職能，建立健全市場化的管理體制。在逐步理清省級人民政府對農(nóng)村信用社風(fēng)險責(zé)任的承擔(dān)問題基礎(chǔ)上，剝離省級聯(lián)社的行政管理職能，重新界定省級聯(lián)社的行業(yè)管理職能，增加省聯(lián)社經(jīng)營管理職能，圍繞增強服務(wù)功能開辦省級聯(lián)社自營業(yè)務(wù)，重構(gòu)省聯(lián)社與縣聯(lián)社的關(guān)系，建立農(nóng)村信社市場化的管理體制。

3.加大金融創(chuàng)新力度，探索商業(yè)、合作、政策性金融功能混合經(jīng)營的有效途徑。農(nóng)村信用社要根據(jù)環(huán)境對不同金融功能的需要，來設(shè)計組織形態(tài)，積極探索以較低交易費用和較高金融效率實現(xiàn)混合經(jīng)營的有效途徑。農(nóng)村信用社應(yīng)積極探索與農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的業(yè)務(wù)合作機制，構(gòu)建農(nóng)業(yè)商業(yè)性貸款的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制；要注重創(chuàng)新?lián)C制與方式，擴大擔(dān)保公司擔(dān)保的貸款比例，建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的擔(dān)保制度，完善農(nóng)業(yè)政策性貸款的風(fēng)險分擔(dān)機制。同時，要注重與農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的合作機制，構(gòu)建合作金融的風(fēng)險甄別與還款保障機制。

4.大力發(fā)展新型合作金融機構(gòu)，形成農(nóng)村合作金融組織由低到高的動態(tài)演化路徑。由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平在不同階段、不同地區(qū)、不同人口群體，不同產(chǎn)業(yè)之間差異形成的金融需求不一致，因此，無論是在發(fā)展中國家還是在發(fā)達國家，商業(yè)金融和合作金融并存是各國農(nóng)村金融市場發(fā)展的共同特征。事實上，只要在任何社會的某一發(fā)展階段，其經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和多層次性是客觀存在的，作為農(nóng)村合作金融組織的組建主體和其服務(wù)對象——經(jīng)濟上的弱勢群體就會一直存在，合作金融組織的產(chǎn)生就具有客觀必然性。因此，商業(yè)金融和合作金融作為金融市場上的具有兩種不同功能的金融形式，應(yīng)當(dāng)是商業(yè)金融與合作金融共存，相互補充，共同發(fā)展。即在整個金融體系中，老的合作金融組織不斷向商業(yè)性金融組織演進，而新的合作金融組織在不斷地產(chǎn)生發(fā)展，因此，從動態(tài)角度看，每一個合作金融組織始終會以一種動態(tài)的發(fā)展的形態(tài)存在。

（作者單位：中國人民銀行郴州市中心支行）