新形勢下完善央行支農再貸款制度的思考

一、近年來農村信用社改革的形勢

支農再貸款是人民銀行為解決農村信用社發放農戶貸款資金不足而對農信社發放的貸款，也是國家扶持農民致富奔小康的一項金融政策。因此，支農再貸款業務發展與農村信用社的改革形勢息息相關。而近年來農村信用社政策環境、改革進展及成效就是支農再貸款業務發展所面臨的新環境和新形勢。

（一）農村信用社改革的政策背景

農村信用社是農村金融體系的主要組成部分。農村信用社的改革與發展事關改善農村金融服務、支持“三農”發展的大局。2003年，為加快農村信用社改革步伐，國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》（國發[2003]15號文件），確定了本輪農村信用社改革的目標是按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的總體要求，加快產權制度和管理體制改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構。2003年8月，農村信用社改革在浙江等8省（市）率先啟動。2004年8月，改革試點范圍擴大到北京等29個省（區、市）。2006年末，海南省改革試點正式啟動。至此，農村信用社改革在全國范圍內開展（西藏無農村信用社）。

（二）農村信用社的積極變化

2003年以來，農村金融改革進展順利。目前，農村信用社改革試點工作已擴大到全國，并取得階段性成果。

1.資產質量明顯改善，盈利能力顯著增強。截至2007年末，按貸款四級分類口徑統計，農村信用社（含農村合作銀行、農村商業銀行）不良貸款比例和資本充足率分別為9.3%和11.2%，與改革之初相比，分別下降28個百分點和提高20個百分點。自2004年實現近十年來的首次盈利以來，近4年共計實現盈利1005億元。

2.支農投放不斷增加，支農力度明顯加大。近四年來，農村信用社各項存款年均增長18.6%，各項貸款年均增長17.4%，均高于同期金融機構各項存貸款增速。2007年末，農村信用社的各項貸款3.2萬億元，占全國金融機構貸款的比例為12%，比改革之初提高了1.4個百分點。其中，農業貸款1.5萬億元，占其各項貸款的比例為46%，比改革之初提高了6個百分點。

3.產權制度開始起步，法人治理架構初步建立。農村信用社在明晰產權關系、完善法人治理結構方面進行了積極探索。截至2007年末，全國已組建農村商業銀行17家，農村合作銀行113家，以縣（市）為單位的統一法人社1825家。部分農村信用社按照現代金融企業制度的要求，逐步完善“三會”議事規則，初步形成了決策、執行、監督相互制衡的法人治理體系。

二、支農再貸款業務發展面臨的主要問題

在全國農村信用社改革的大背景下，近年來支農再貸款業務發展面臨的主要問題是業務量逐年萎縮、貸款規模不斷下降。以海南省為例，2003年后，支農再貸款業務規模大幅下降、實際使用率和區域覆蓋面不斷減少，主要表現在以下幾個方面：

（一）支農再貸款累放和新增額大幅減少

1999-2003年，海南省對支農再貸款的投入力度不斷加大，2003年后支農再貸款的投入力度逐漸減弱。2003年海南省支農再貸款累放額達到頂峰，支農再貸款的新增額也達到歷年來的最大值，2004年開始，支農再貸款累放額開始減少，回收力度增強，貸款新增額陡然下降，隨后的幾年貸款新增額均為負數。

（二）支農再貸款實際運用明顯下降

支農再貸款業務開辦以來，人民銀行海口中心支行下達給轄內各市縣支行的支農再貸款限額達到80%以上，符合總行的規定和要求，但近年來轄內各市縣支行對限額的使用情況卻不理想。海口中支全轄向農村信用社發放的支農再貸款余額最多時為2003年。2003年末支農再貸款實際使用率（支農再貸款余額/支農再貸款限額*100%）為93.13%。但2003年后，支農再貸款的實際使用情況卻逐年下降。截至2008年8月末，海南省支農再貸款實際使用率僅為29.43%，比2003年下降了63.7個百分點（見圖1）。

數字來源：人行海口中支再貸款月報表、再貸款限額報表

（三）支農再貸款業務收縮并集中于部分落后的縣市地區

部分縣(市)的支農再貸款余額已為零，且還有一些使用支農再貸款的農村信用社有歸還

再貸款的意愿。截至2008年8月末，全省19個縣市地區中，有2個縣市沒有申請支農再貸款限額；8個縣市有支農再貸款限額沒有發生支農再貸款業務；在有余額的9個市縣中，多數的市縣的農村信用社均直接或間接地表達了歸還支農再貸款的意愿，且這些市縣支農再貸款規模下降幅度較大。目前海南省支農再貸款業務主要集中在經營管理較為落后的市縣地區農村信用社。

三、原因分析

（一）農村信用社自身資金實力增強，對支農再貸款需求下降

一方面，農村信用社存款明顯增加。近年來，各國有商業銀行在縣域的分支機構大面積收縮，存款競爭趨緩，縣農村信用聯社在縣域金融中的優勢明顯，農信社的存款上升迅速。另一方面農村信用社改革使其股本金和盈利大幅增加，資金實力明顯增強。

（二）出于融資成本的考慮，對支農再貸款興趣不大

部分農村信用社雖然有資金需求，但在其進行融資決策時，經常基于以下因素的考慮，放棄使用支農再貸款融入資金：一方面是在當前農村信用社自身存款增長較快的形勢下，對于部分農村信用社來說，通過吸收儲蓄存款來彌補資金缺口的成本比通過支農再貸款融入資金的成本還要低。另一方面，信用社通過系統內借入資金成本與支農再貸款資金成本相同甚至更低，且系統內借入資金的使用可覆蓋所有貸款范圍，沒有支農再貸款的種種限制。因此，信用社更傾向于從吸儲或通過系統內拆借資金的方式籌措其所需資金，對支農再貸款興趣不大。

（三）風險保障機制欠缺，對支農風險的憂慮增強

支農再貸款的發放和使用定位于“三農”，而農業生產項目受自然條件、市場環境以及不確定因素影響較大，存在著管理難度大，效益低，風險高的特點。一旦貸款發生逾期時，人民銀行直接從農村信用社準備金賬戶扣收。這樣所有的貸款風險最后全部轉嫁給農村信用社。在風險和效益的權衡下，農村信用社要么少用、要么不用，甚至提前歸還支農再貸款。另外隨著農村信用社改革的深入，貸款責任到人等各項風險防范和考核措施的落實和加強，農村信用社主任和信貸員對使用支農再貸款發放農戶貸款尤其是信用小額貸款的主觀意愿較低。

（四）貸款投向和使用范圍限制了支農再貸款作用的發揮

1.貸款定位“三農”，投向過窄。支農再貸款的發放必須滿足農村、農戶、農業的“三農”原則。而在縣域農村實際工作中，部分農戶從事個體經營、小商業活動，由于沒有從事農業生產得不到資金支持；部分鄉鎮居民從事農業生產，由于不是農戶不能申請支農再貸款。

2.貸款發放對象只限制農戶，不利于解決農村資金需求的矛盾問題。如部分從事農業生產鄉鎮居民就得不到資金支持。

3.貸款用途的設定跟不上現代化農業發展的規模經濟化要求。根據《中國人民銀行對農村信用合作社貸款管理辦法》的規定，支農再貸款應集中用于農村信用社或聯社發放農戶貸款，重點解決農民從事種植業、養殖業以及農副產品加工業、儲藏、運輸和農村消費信貸等方面的合理資金需求。但是，在現代化農業產業化建設中起帶頭作用的農業企業法人、農業合作組織卻不屬于支農再貸款的支持對象。另外，當農民生產經營發展壯大，由自然人向法人升級后，也不再是支農再貸款扶持對象。隨著農村經濟多元化發展，貸款需求呈現多樣化，其中農村產業化發展、公司加農戶以及鄉鎮企業發展等資金需求占資金總需求的比重越來越大，而支農再貸款不能涉足這些產業，投向范圍明顯過窄。

四、政策建議和對策探討

為發揮支農再貸款政策對支持“三農”和社會主義新農村建設發展的重要地位和作用，本文對促進新形勢下再貸款業務的發展和制度的完善提出如下建議和探討。

（一）改善支農再貸款管理模式，科學調配支農再貸款限額

目前支農再貸款主要由人行總、分、支行逐級下達再貸款限額，并以此控制再貸款總量。然而各地區的農業生產差異是客觀存在的，農業生產的總量和發展方向又受市場需求的調節，資金需求變化迅速。人為地控制資金需求，導致區域性支農資金或者是大量閑置，或者需求不足，或者挪作他用。因此，總行一方面可考慮調整和改善支農再貸款的管理模式。探討將根據農村信用社“三農”貸款余額的一定比例發放支農再貸款，實行區別對待，鼓勵農村信用社多放多用，不搞總量控制。另一方面應督促各分支行根據農業縣市地區差異與不同縣市區域農民信貸需求差異的特點，科學分配支農再貸款限額，適當向欠發達農業地區傾斜，向支農再貸款需求旺盛的地區傾斜，發揮其在促進農村經濟發展的最大作用。

（二）完善支農再貸款的退出機制，因地制宜地發揮作用

人民銀行總行要建立完善支農村再貸款的退出機制，根據各地經濟發展情況和農村信用社經營狀況，對地方經濟相對發達、當地農村信用社經營狀況得到明顯改善的地區，有計劃地減少支農再貸款的投放數量，實現支農再貸款從這些地區平穩退出，將支農再貸款重點投向中西部經濟欠發達地區，充分發揮支農再貸款的作用，全面推進西部大開發和社會主義新農村建設。

（三）鼓勵資產經營多元化，加大金融扶持“三農”力度

對于資金實力較強的農信社，一方面應鼓勵其拓寬資金運用渠道，實現資產多元化經營，提高農村信用社的整體經濟效益。另一方面應積極引導其運用自有資金或借入支農再貸款，加大支農資金的投入，滿足農戶生產資金的需求，有力支持社會主義新農村建設。

（四）調整再貸款利率政策，切實起到惠農作用

為充分發揮支農再貸款貨幣政策工具的支農作用，人民銀行應考慮對支農再貸款實行優惠利率，從源頭上降低農村信用社的籌資成本。同時也避免了農村信用社利率轉嫁到農民，減少農民的利息負擔，從而使支農再貸款在新農村建設中充分發揮支農、惠農作用。

（五）探討建立風險補償機制，確實保障農村金融收益

1.對支農再貸款風險損失給與政策支持。按照相關慣例及法規，合理核定支農再貸款的損失比例，客觀承認支農再貸款的損失額度，緩解農村信用社經營風險的壓力。如屬于農業自然災害或客觀原因造成的貸款損失，中央或地方政府可考慮部分承擔，或采取對支農再貸款的合理延期等政策予以支持等。

2.建立支農貸款的貼息補償機制。充分發揮中央和地方財政的作用，對確實需要支持的“三農”貸款，而又無法保證利息收入的項目實行地方財政貼息的辦法，引導信貸資金向“三農”領域配置。

3.加大推廣農業保險力度。針對支農貸款風險較大的現實，可由農戶、農業企業、商業銀行、農村信用社和保險公司進行三方協商，在農戶、農企貸款時向保險公司投保，既拓展了保險公司的服務領域又減少了支農貸款的風險損失。

（六）適應農村經濟發展規律，適當調整支農再貸款投向

1.擴大支農再貸款發放的范圍，將支農再貸款發放對象中的“農戶”定義擴大為“縣域鄉鎮居民”。

2.根據農業產業化的要求，適當放寬支農再貸款的使用用途。在發放支農再貸款時，可充分考慮農業企業法人、經濟組織的資金要求和在產業結構調整中的作用，允許向農業企業法人、經濟組織發放支農再貸款。

參考文獻：

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[5]海南統計局.海南統計年鑒2007.中國統計出版社.

（作者單位：中國人民銀行海口中心支行）