我國征信業發展存在的法律障礙及對策

摘要：目前我國征信業的發展存在監管主體的權力與義務不明確、信用信息共享機制未建立、征信市場主體無法律定位、失信懲戒機制缺乏、征信范圍法律界定不嚴等法律障礙。我國亟待加強征信立法，從法律上完善監督管理機制、信用信息征集機制、征信機構運行機制、信息共享機制、失信懲戒機制，為征信業的發展提供法律保障。

關鍵詞：征信；法律障礙；法律對策

信息不對稱是導致市場交易風險叢生的直接根源。徹底消除現代社會市場交易中嚴重的信息不對稱現象，是有效防范和規避市場交易道德風險發生的根本途徑。只有建立完善的社會信用體系才能真正消除市場交易中信息不對稱現象，從而大幅降低市場交易的成本和提升市場交易的效率，確保市場交易的安全。

一、我國征信業發展存在的主要法律障礙

（一）監管主體的權力與義務不明確

我國現有的法律體系中，直接規范征信行業的法律規范主要是以部門規章和地方政府規章為主，缺乏效力層級較高的法律法規?而且，各規章之間缺乏協調，沒有形成系統?全面?統一的征信業監管法律體系?2003年，國務院在“三定”方案中授權中國人民銀行管理信貸征信業，也是國務院唯一批準設立征信監管部門的部委。2008年7月，國務院又在新“三定”方案中明確賦予人民銀行管理征信業，推動建立社會信用體系的職責。但中國人民銀行的監管具體權力與義務還有待進一步明確。如受《行政許可法》的制約，人民銀行對對征信機構行使準入管理仍然存在法律障礙（根據《行政許可法》的規定，只有法律、行政法規可以設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可）。在我國現有的行政管理體系下，征信數據源至少與商務部、工商總局等8個國務院部局有關，在法律沒有明確規定各個部局的監管權力與義務的情況下，將導致中國人民銀行監管協調效率低下。

（二）信用信息共享機制未建立

目前，我國征信數據庫建設滯后，標準不統一，信用數據分割和封閉嚴重。據調查，我國目前信用信息80%左右分散在銀行、工商、稅務等部門，信息資源分散，且未實現共享。如中國人民銀行建立了企業和個人信用信息基礎數據庫、質檢部門建立了企業質量信用網絡。雖然，《政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，但一些地區、部門信息公開仍然不夠及時、準確、全面，信用服務機構難以獲得涉及企業的信用數據資料，更無法得到消費者個人的銀行信用之外的信息，難以形成全面的征信數據庫，更未能形成有效、權威的產品和服務。而且征信機構信息不能共享，造成信用信息系統重復建設過多。

（三）征信市場主體無法律定位

目前，我國沒有就征信機構和征信業務準入問題制訂全國統一的法律規范。有些地方性法規雖然就征信機構準入做了要求，但大多數要求規定比較原則，缺乏可操作性。2006年以來中國人民銀行以金融業標準的形式出臺了5項征信業務標準，但行業標準并不具備強制執行效力，對征信機構沒有任何的法律約束力。這樣造成進入征信市場存在法律風險障礙。

（四）失信懲戒法律機制缺乏

當前社會失信行為非常普遍，金融活動中，企業提供虛假資料騙取貸款、惡意逃廢銀行債務，商業行為違約等現象廣泛存在，由于沒有建立嚴格的失信懲戒機制，這些失信者的道德、法律和經濟成本太低。導致銀企之間、企業之間、企業和個人之間缺乏信任，束縛了經濟發展。

(五)征信范圍法律界定不嚴

一是征集范圍不明確。哪些內容應該歸集、哪些信息不應該歸集到信用信息范圍，目前沒有法律明確的規定。目前中國人民銀行的信貸征信系統歸集的企業信用信息一般只限于企業的基本信息、財務信息和信貸信息，企業的稅務、質檢等信息均沒有歸集進來。同時，哪些信息屬于商業機密和個人隱私不應該歸集到信用信息范圍沒有明確。目前關于企業商業秘密的范圍、保護措施等僅在國家工商行政管理局頒布的《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定（修正）》中予以了規范，但沒有出臺專門法律，效力不足。對于公民隱私權，也沒有專門的隱私保護立法，現行法律沒有明確其內涵和外延，《憲法》中沒有確定其法律屬性，部門法中沒有對隱私信息的范圍、隱私保護措施做出具體的規定。如2007年中國人民銀行總行宣布將個人的手機繳費情況納入個人信用信息的征集范圍，由于廣大社會公眾對通信運營商本身的誠信質疑，從而引起強烈反對。

二是信息報告適用范圍不明確。目前除了金融機構在授信時要求查詢企業和個人的信用報告，還有哪些主體可以查詢信用報告，查詢時應該履行什么手續目前沒有明確規定。2005年，中國人民銀行制定并頒布了《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》，但其法律效力層次太低，這使得征信機構在企業和個人信用信息采集、保存、披露、使用等各環節都可能與信息主體的權益發生沖突，對保護企業商業秘密和個人隱私權構成潛在威脅。

二、法律對策

“完善征信系統面臨的最大問題是法律缺失”。美國先后頒布了《隱私法》、《公平信用報告法》、《信息自由法》等十多部相關法律來規范征信業的發展。我國目前有關征信的全國性立法至今仍是一片空白。因此，亟待建立和完善征信法律體系，從法律層面建立健全以下五大信用機制，為征信業的發展提供法律保障。

（一）完善監督管理機制

鑒于目前征信數據分散的現狀，建議建立“央行主管、部門配合、行業自律、社會監督”四位一體的監管模式，盡快制定《征信法》或《征信管理條例》。

1.明確央行的征信法律監管地位及各項職權。目前，世界各國的監管體制主要有兩種:一類是以央行為監管主體的征信監管體制，如德、法等國;另一類是多個部門共同監管的征信監管體制，如美國等。金融是現代經濟的核心，金融業特別是銀行業是社會信用信息的主要提供者和使用者，我國是以信貸征信體系建設為切入點，推進我國信用體系建設的，目前為進一步推動征信業健康發展，在《征信法》中應明確人民銀行的監管地位。同時，修改《中國人民銀行法》明確賦予人民銀行征信管理職能。一是明確職責。在《人民銀行法》第四條中增加一項規定：“管理征信業，推動建立社會信用體系”。二是明確監督檢查權。在《人民銀行法》第三十二條第一款中增加一項規定：“執行有關征信管理規定的行為”。三是明確行政許可權。在第五章中增加一條對征信業設定行政許可的規定：“中國人民銀行審查批準征信機構的設立、變更和終止，審查批準征信機構業務的準入、變更、終止。”四是明確行政處罰權。按照第七章第四十六條處罰規定或單獨規定一條解決。

2.明確其他部門在征信管理中的權力與義務。如在明確工商等各部門有一定的行業征信監管權時，明確央行有權利要求其報送其采集的工商企業信息。同時，加強統籌協調，借鑒我國的反洗錢制度，由人民銀行牽頭建立社會信用體系建設聯席會議制度，指導推進有關工作。

3.明確征信行業協會的法律地位。從國際社會看，各征信國家均成立了行業協會，如美國的信用管理協會和信用報告協會等，這些行業協會在整個國家信用體系的建設過程中起了極大的作用?應當切實加強征信行業協會建設，立法規定其法律地位，并授予其適當的監管職能，以利于促進征信業行業自律機制的盡快形成。

4.建立健全對征信業的社會監督機制。充分發揮媒體、審計、

監察、司法等社會力量對征信企業的外部監督作用。

（二）完善信用信息征集機制

征信法律制度建設必須面對的是征信機構征信權和被征信人信用權之間的博弈，而這場博弈的均衡點在于對征信權的規范。

1.完善個人信息征集法律制度。在法律上應明確以下幾個方面:(1)規定個人信用信息征集的主體和范圍，嚴格限制征集、使用與法定、約定和宣示目的不符的或不必要的信用資料；（2)規定個人信用信息使用的范圍與目的；(3)規定個人信用信息征集和使用的程序；(4)確立個人信息數據主體的保密權、利用權、知情權、糾錯權、司法救濟權等權利體系。

2.完善企業信息征集法律制度。目前應主要明確界定非上市企業信息公開的范圍及非上市企業信息披露的方式、信息征集程序、征集范圍及救濟方式。

（三）完善征信機構運行機制

借鑒中國注冊會計師有關制度，按照“完善法規、特許經營、商業運作、專業服務”的方向，規范征信機構準入、運作和管理。積極發展專業化的社會征信機構，加強對征信機構的內部監督，充分發揮各中介機構行業協會的自律作用，建立各類中介機構的自我約束機制。

（四）建立健全信息共享機制

企業和個人信用信息基礎數據庫中收錄非銀行信息，不僅有利于商業銀行了解企業、個人信用狀況，防范信貸風險和擴大銀行信貸，也有助于促進企業、個人在社會生活的其他領域講誠信，促進其他領域的誠信建設。中國人民銀行應根據實際情況，通過合法的形式擴大信息共享。同時，對影響信息共享的關鍵環節統一技術和業務標準，促進信息共享。

（五）建立健全失信懲戒機制

一方面應建立健全制度化的鼓勵機制，對信用記錄好的企業和個人給予享受優惠和便利。例如，對被評為“信用村”的“信用戶”實行貸款優先、利率優惠、小額農貸無需擔保的措施。又例如將干部的信用檔案，作為提拔、考察干部的重要依據。另一方面應建立健全對失信行為制度化的聯合懲戒機制。如對失信企業、個人銀行采取聯合行動，拒絕進行貸款支持。

參考文獻：

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（作者單位：中國人民銀行湘西自治州中心支行）