行政機關財政專項資金績效評估體系構建的研究

［摘 要］ 財政專項資金績效評估是一個理論性和實務性都很強的工作，也是預算績效管理的重點和難點，本文從進行績效評估的關注點出發，研究績效評估模型，設計評估指標，并通過質檢系統大通關專項資金績效評估實例證明體系的合理性和科學性，最后提出結果應用的幾種方法。

［關鍵詞］ 專項資金；績效評估；模型；指標；大通關

［中圖分類號］F812.2［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）17-0060-03

一、引 言

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，在推進財政管理體制改革方面，提出了要建立預算績效評估體系，為今后一段時期內我國財政資金管理制度的改革指明了方向。隨著財政改革工作的深化，專項資金在公共支出中所占比例越來越大，專項資金使用管理、支出方式和手段選擇可以直接影響一定量財政資金的使用效率。因此，開展專項資金績效評估對提高財政決策水平，調整財政專項資金方向，提高財政資金使用效益，形成從預算分配、預算執行到效益評估的完整管理體系，進而構建公共財政框架體系都具有極其重要的意義。本文試從行政機關的角度研究財政專項資金績效評估體系的建設。

二、專項資金績效評估關注點

財政專項資金績效評估是一個理論性和實務性都很強的工作，在西方國家，經過幾十年的發展，評估方法體系已日趨完善，逐步成為政府加強宏觀調控，促進財政決策科學化，增強財政專項資金效果的關鍵手段。我國的財政專項資金績效評估工作剛剛起步，現階段財政專項資金績效評估工作還不可能全面鋪開，應有一個漸進的過程。

1. 專項資金績效評估應堅持經濟性、效率性與效果性并重

經濟性、效率性與效果性（3E）是財政專項資金績效評估的基本理論分析框架。經濟性是指以最低的費用取得一定量的資源，效率性是指以最小的投入取得一定的產出或以一定的投入取得最大的產出，效果性是指多大程度上達到預期目標。在財政資源配置的實際工作中，忽視支出的最終目標而單純追求經濟和節約，或不顧效果單純追求效率，或為了追求效果而不顧資源情況，都會影響支出的綜合績效。因此，對經濟、效率與效果之間的關系分析，應與具體評估工作相結合，進行綜合考慮，才能得出客觀、公正的結論。

2. 專項資金績效評估工作應由簡單到復雜，由單一到綜合

由于財政專項資金內容繁多，涉及面較廣，財政專項資金績效評估的對象也難以進行統一分類。從財政專項資金的受益主體來劃分的話，評估工作可以分為3類，即支出項目績效評估、單位財政專項資金績效評估和部門支出績效評估，三者的涵蓋面由簡單到復雜，對其評估的難度也是遞增的。從我國的實際情況出發，宜先開展對支出項目的績效評估，再逐步擴展到對單位和部門財政專項資金的績效評估。

3. 專項資金績效評估發揮成效有賴于從制度上保證評估結果的約束力

增強績效評估結果的約束力，發揮績效評估結果成效，一是要研究制訂統一的評估結果應用管理辦法，規定評估結果應用的范圍、程序和權限等；二是要建立健全相關法律法規，對具體執行行為和各有關責任人實施有效的制約和監督；三是要對評估中反映的財政收支、財務管理、工程質量等方面的問題依法處理，以增強財政專項資金績效評估的權威性。

4. 專項資金績效評估工作的持續開展需要建立完整、科學的信息數據庫

完整、科學的信息數據庫的建立，不僅有利于收集、查詢評估資料，及時反饋評估結果，而且可以為財政專項資金績效評估工作的持續、有效開展提供有力的技術支撐。首先，評估標準值的科學性和合理性，取決于數據信息的動態積累過程。其次，隨著財政管理信息化建設的推進，財政投資項目管理和財政預算支出管理也要求建立財政專項資金績效評估信息數據庫，實現網上數據查詢，資源共享。

三、專項資金績效評估體系框架設計

1. 確定績效評估模型架構

專項資金績效是一個內涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、結果、生產力、質量、效果、責任、行為、表現、成就等多種內涵，因而對專項資金績效的評估是一項十分復雜和艱難的工作。

（1）在對專項資金的投入、產出、成果、生產力、效率、效果等方面的績效評估中，“投入”方面的衡量較為容易，因為投入指標基本上都可以轉換成貨幣來衡量。但是，在衡量產出時卻存在很多困難。諸如：由于公共物品和服務在消費上的非競爭性和非排他性，政府部門往往缺乏這一方面的市場反饋信息，使得對產出的衡量變得非常困難。

（2）行政機關職能及其政策目標的多元性、獨特性和多層次性決定了財政專項支出目標的多元化，這就使得對財政專項資金績效很難從某個單一的角度或層面進行評估。

（3）作為行政執法部門，為有效行使執法權利，在支配專項資金時，其價值取向上有兩難：一是投資效益的最大化，二是社會公共利益的最大化。對其專項資金績效評估既要考慮部門自身經濟效益，也要考慮到社會公共效益。

經過綜合分析，我們認為完整的專項資金績效評估可從預算管理、支出狀況、產出效能和監督管理4個方面來進行，預算管理反映專項資金來源情況，支出狀況反映專項資金的支出結構或運行去向，產出效能反映專項資金投入后的產能和效益（或效果），監督管理反映專項資金使用的過程控制情況。在此基礎上應設立4個二級指標，即預算管理、支出狀況、產出效能和監督管理4個指標，然后在二級指標的基礎上研究和設計三級業務指標，三級指標必須反映專項資金業務特點，評估體系模型如圖1所示。

2. 設計評估分析指標

在確定了評估體系所采用的模型后，關鍵在于指標的設計。在設計指標時，我們除應遵循績效預算的原則，堅持實事求是、客觀公正的態度，從實際的調查與統計資料出發，設計能體現和代表專項資金性質的指標，尤其是體系中三級指標的設計。三級指標來源于業務工作，可以從各類行政系統中提取，但并不是所有的指標都是適用于進行績效評估的，我們可以從指標重要性、指標飽和度、工效數據反差性、工效數據齊備性以及定量和定性相結合等多個角度綜合篩選出具有可操作性的指標。

3. 科學計算權重系數

指標的權重，就是衡量指標在整個指標體系中所處的位置的重要性程度的數值表示。確定權重常用的方法有定量統計法、專家評定法、比較平均法、對偶比較法、層次分析法（AHP法）等5種。本文所設計模型主要通過層次分析法（AHP法）來計算指標權重，層次分析法的基本方法是將系統內各因素按同一性分成相互聯系的若干層次，對相關因素進行定量分析，確定出每一個層次所有因素的相對權重，最后通過計算綜合評估值獲得資信的高低程度。

4. 制訂體系績效整改方案

一個完整的績效評估體系不可能是一成不變的，隨著時間的推移和向服務型機關職能的轉變，體系指標必須隨著實際情況進行修正，我們稱為“績效整改計劃”。“績效整改計劃”是根據“持續性改進績效”的評估理念，以深化評估結果應用為目的，以績效互動為主要形式的績效修正措施。其主要有兩種形式，一是成立專項資金評估小組，由專項資金評估小組對被評估部門的評估結果進行點評分析、被評估部門根據點評分析進行整改的互動；二是各被評估部門之間以及被評估部門與上級評估單位之間應根據評估結果和平日工作協調情況進行信息反饋的互動。通過“績效整改計劃”，我們可以對原來形成的指標作出相應的調整。對于那些符合績效評估需要的項目，必須加以保留；對于已經失去考評意義的指標，必須將其剔除；同時，還必須針對實際情況，添加一些新指標，使用更好和更全面地評估專項資金績效。

四、實例應用

2006年，根據國家質檢總局的安排，我們進行了檢驗檢疫系統大通關專項資金的績效評估工作。為保證績效評估工作的順利開展，在國家質檢總局計財司的統一領導下，適時向涉及沿海與內地、口岸與非口岸、經濟發達與欠發達地區的19個檢驗檢疫直屬局下發了填報專項資金效績評估指標、指標解釋、評估辦法等表格和文件，并對評估工作進行了前期動員，明確了相關問題，有效營造了認識統一、主動參與的評估氛圍。

本次考核體系共有4個維度，結果以百分制表示，二級指標分值設置分別為：預算管理20分、支出狀況15分、產出效能50分、監督管理15分。二級指標下共設三級指標63個，涉及大通關項目的保障預算執行、優化支出結構、總量資金節約、電子信息化、口岸協作、轉換監管模式、整體性效益、財務監管、制度運行和人才素質等多個方面，經過評估計算，“大通關”專項資金全國平均得分為77.609 3分，列為“B”等次（70分以上），其中有14個直屬局得到“B”等次，最高分為廈門局達到98.13分，為“A”等次（90分以上），天津局接近“A”等次，只有4家得到“C”等次（70分以下），高于平均分以上的有9家。評估結果基本貼近實際，評估績效總體良好，達到了財政部關于大通關績效預算的總體目標。評估結果如表1所示。

通過上述案例分析，可以看到從預算管理、支出狀況、產出效能、監督管理4個方面對專項資金進行評估，有效地避免了行政部門價值取向的雙向性帶來的評估難度，解決了專項資金目標多元化而產生評估困難的難題，真正達到了績效評估的目的，也體現了本文所確定評估體系模型的合理性、科學性和準確性。

五、結束語

績效評估是一項相對專業、煩瑣的一項系統工作，在上述評估過程中，很多機構對本部門在各個評估階段中要操作什么、怎么操作、何時操作都一知半解，不甚清楚，造成評估效率低下、執行不力、盲目無序、成本較高等問題。為此，在結果應用上，筆者認為可通過以下幾種方法來提高績效評估效率和評估效果：①應在歷年績效評估經驗的基礎上，對評估程序進行梳理、分析、總結，制訂評估結果應用管理辦法，規定評估結果應用的范圍、程序和權限等；②在系統內網或其他信息平臺公布評估結果，對各被評估部門施加輿論壓力，促使其進一步改進績效；③對績效優良的部門，減少監控和檢查的力度和頻率，增加其自主權，并予以適當獎勵，調動其積極性，對績效較差的部門，采取績效談話制度；④將績效評估結果特別是對行政成本和重大項目管理的評估結果作為次年財政預算的參考數據，以便優化預算支出的結構，降低行政運行成本，提高專項資金的使用效益。

主要參考文獻

［1］ 卓越． 公共部門績效評估［M］． 北京：中國人民大學出版社，2004．

［2］ 安秀梅． 政府公共支出管理［M］． 北京：對外經濟貿易大學出版社，2005．