貿易政策和產業政策協調的思考

2003年8月，我國原外經貿部最終裁定對原產于日本和韓國的進口銅版紙征收4%-71%不等的反傾銷關稅，執行期5年。然而短短三年后，情況卻發生了戲劇性的變化。2006年10月31日，美國New Page紙業公司向美國商務部申訴，要求對原產于中國的銅版紙進行反補貼調查；同年11月21日，美國商務部發布立案公告，對我國的銅版紙合并發起反傾銷和反補貼調查。并于2007年10月17日發布終裁，認定中國銅版紙生產商接受了幅度從10.9%到20.35%不等的補貼。

銅版紙反補貼案發生以來，國內已有眾多學者從美國國內政治斗爭、利益集團游說等角度分析了該案的成因。然而僅僅這些因素，并不能充分解釋銅版紙從基礎薄弱到尋求政策保護進而急速擴張，并最終遭受他國貿易保護的轉變。從銅版紙行業的成長過程來看，其發展軌跡與我國的貿易政策（反傾銷）和產業政策相互呼應。因此該案例的意義除了提醒我們中美貿易的游戲規則有所改變外，也為我國貿易政策和產業政策的協調提供了值得思考的例證。

一、貿易政策對銅版紙行業的影響

反傾銷措施被政府和企業賦予了保護弱勢產業以免遭國外產品不公平競爭的重任，可在一段時間內我國是遭遇國外反傾銷最多的國家，我國政府對進口的外國商品采用反傾銷的貿易政策，也是一種對等的權利，無可厚非，但采用這一政策對國內行業產生的影響必須研究。為國內產業創造出一個相對缺少競爭的國內市場環境，亦可對國內相關產業的發展造成一定的影響。

（一）反傾銷對產量的影響

銅版紙對外反傾銷后，外商投資企業和受到貿易政策保護的國內競爭廠商紛紛投資銅版紙項目，以填補進口產品的減少所留出的市場空缺，國內銅版紙產量逐漸提高。2002年至2007年，銅版紙行業急劇擴張，產量年均增長25%。

從銅版紙反傾銷立案（2002年）到2007年，產量凈增長260萬噸，增長率超過160%。在這些增長的產量當中，外商投資、合資、民營以及國營企業都貢獻了相應的份額（見表1）。

然而在產量保持強勁增長的同時，銅版紙消費量的增長卻相對緩慢。2002年至2007年間，消費量年均增長率僅保持在10%左右，消費量的增長速度遠遠低于產量增長速度。在供給持續增長的背景下，市場需求顯得相對疲軟。 2005年，銅版紙產量超過消費量11萬噸，這是我國首次出現銅版紙產量超過消費量。2006年這一差距再次隨著產量快速增長而擴大，達到48萬噸。2007年，產銷差額達53萬噸。2007 年銅版紙消費量367 萬噸，較反傾銷立案當年（2002 年）增長僅80%。

從以上國內銅版紙產量和消費量的數據對比可看出，國內的銅版紙在反傾銷后持續增長，而同時國內的市場消化能力卻日趨飽和，使得國內產品不得不被動尋求海外市場。

（二）反傾銷對出口的影響

反傾銷后，由于國產銅版紙逐漸替代了進口紙品，進口量呈下降趨勢（2001-2003年的下降最為明顯），出口量則明顯上升。雖然在2002年之前我國就已經有部分銅版紙出口，但出口規模較小，從上世紀90年代初到2002年間的出口總量還不到60萬噸。反傾銷終裁當年（2003年），銅版紙出口規模迅速擴大，出口量幾乎是上一年的兩倍。此后至2005年（反傾銷立案后3年），銅版紙的出口超過進口，我國從銅版紙凈進口國變成凈出口國。

總的來講，反傾銷措施對于國內競爭產業起到了 ‘緩沖器’和‘安全閥’的作用，在一定程度上發揮了保護國內競爭產業的作用，但是這種保護在長期內卻發了相關企業的策略性行為。受到貿易政策保護的國內競爭性廠商加大了投資力度，外商直接投資又加強了本國和外國企業之間的競爭， 使得銅版紙行業在較短的時間內急劇擴張，在一定的程度上削弱貿易政策對本國企業的保護作用。行業積聚的產能逐步釋放后，產量不斷上升，國內的市場日趨飽和而逐漸依賴出口，這又成為銅版紙在海外市場遭遇他國貿易救濟壁壘的一個直接因素。

二、產業政策對行業的影響

上述結果表明，反傾銷政策為該行業的快速發展奠定了基礎。如果說反傾銷是促成國內造紙企業擴大產能、提高產量的直接因素的話，那我國的產業政策對該行業的發展乃至最終遭受反補貼壁壘起著關鍵性的作用。

（一）產業支持

為擺脫我國造紙行業落后的發展局面，國家陸續出臺了《關于加快造紙工業原料林基地建設的若干意見》和《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規劃》等一系列支持政策鼓勵內外資企業投資造紙和林業基地等項目。綜合我國產業支持政策，可大致分為：投資鼓勵、出口鼓勵和鼓勵技術改造等。當然，這些政策具有普遍性，并非僅僅針對造紙行業。這也是在銅版紙反補貼案所暴露出的警示意義，它為受益于我國產業政策的相關行業遭到他國的反補貼指控提供了可能性。

1、出口鼓勵。我國的產業鼓勵政策在很大程度上表現為出口鼓勵。我國曾經制訂實施過相當多的鼓勵出口的措施和政策，對出口產品實行所得稅以及流轉環節稅的退抵、減免、成本或費用補貼、利潤減免或返還、折舊或科技費用提留、貸款或購置土地優惠等等，這些政策普遍出現在我國出口部門當中。

2、信貸資金。我國信貸資金系統和政策紛繁復雜，且往往具有企業特定性、產業特定性、產品特定性補貼的性質。在銅版紙反補貼案中，美國商務部認為中國國有商業銀行在非商業基礎上對相關企業發放貸款，央行取代市場供求關系確定了貸款利率。最終，美商務部得出中國企業接受的貸款存在補貼的結論。

3、進口替代。我國對企業采取進口替代的做法給予了很多優惠政策，不僅在貸款、返還利潤和稅收、提高折舊率等方面給予優惠，而且把采購國產設備或者配套的零部件也視作進口給予優惠等。在造紙行業中，普遍存在購買國產機械設備可抵免企業所得稅的做法。

4、鼓勵技術改造。我國的鼓勵技術改造政策具體可歸納為以下幾個方面：提供技術改造貸款、對進口設備和進口原材料減免進口關稅、提高企業折舊率、減免中間試驗產品的所得稅等。

5、外商投資優惠。外商投資企業是一個特殊的利益群體。中國政府給予外商投資企業許多優惠待遇，囊括了從稅收、關稅、以及融資等方面。在外資稅收政策方面，許多稅種尤其在所得稅的稅率、稅收減免、稅收返還(包括利潤再投資中的退稅)三個方面對外資企業實行分地區、有重點、多層次的稅收優惠辦法。這些優惠辦法一般都是對限定地區、產業實行。“十五”期間，紙漿、紙及紙板被列入國家《產業結構調整指導目錄》和《外商投資產業指導目錄》中的鼓勵乙類，受到鼓勵乙類項目的各種政策優惠。

（二）補貼與被反補貼

以晨鳴紙業為例，筆者在其上市公司年報發現‘補貼收入’一項（見圖6）。雖然年報未說明這些補貼收入的來源，但申述方的指控為這筆補貼收入打上了注釋。申述方指出，晨鳴紙業從2000年到2006年獲得超過1億美元的獎勵津貼和其他政府補貼，包括機械設備采購津貼、貼息貸款等。

按照WTO補貼與反補貼措施協定，若政府向私人生產者或出口商提供的任何形式的收入或價格支持以及類似的利益在客觀上造成不公平競爭， 就應當視為一種補貼。從這個意義上講， 我國的上述產業鼓勵措施以及這些鼓勵措施的企業可能成為國際貿易規則所報復的對象。

在銅版紙反補貼案中，申述方認為我國企業得到了來自中央政府、國家各部委、地方政府的13種補貼，包括中央和地方根據五年計劃給予的資金扶持和科研獎勵津貼，國家和省級政府對出口名牌企業的扶持政策，國家開發銀行的貼息貸款，發改委對重大國產設備增值稅的增量抵扣，“雙高一優”技術改造項目的貼息優惠貸款，政策性貸款和貼息，對外資企業給予兩免三減半、稅收優惠等。在被反補貼的企業名單中，除晨鳴紙業外，還有江蘇金東、寧夏美利、山東華泰等企業。

值得注意的是，上述的補貼項目大部分是我國長久以來為了促進產業發展所制定和大力推行的產業政策。

三、貿易政策與產業政策的協調問題

在貿易政策和產業政策的作用下，銅版紙行業規模在短短幾年內就發生了巨大的變化。這種內外結合的政策模式促進產業發展的作用是顯而易見的，然而銅版紙行業卻出現過剩產能、逼迫出口并最終被他國指控存在不公平貿易，引起我們對本案例多方面的思考。

（一）產業政策目標和貿易政策目標的協調

對于反傾銷對象國而言，難以直接通過貿易渠道進入反傾銷國市場并不意味著就不能參于該國的市場競爭。由于反傾銷并不是一味地遏制進口，而是針對特定國家的具體產品，具有特定的指向。因此還存在常見的兩種方式供指控對象國產商選擇： (1)利用貿易轉移規避反傾銷；(2)采取直接投資規避反傾銷。

在上述兩種情形下，貿易保護和產業支持兩者間在政策目標上是相悖的。從經濟學角度來說，貿易政策（反傾銷）的目的就是要在一定的保護期內保護國內企業抵御進口產品的低價沖擊。而被我國反傾銷保護的行業，大多處于發展中或起步階段，因而往往被列入我國的產業發展指導目錄和外商投資指導目錄中被鼓勵投資。產業支持政策給予具有競爭優勢的外資企業各種優惠措施，以達到促進直接投資的目的。反傾銷后，非對象國和對象國可通過投資參與進口國國內市場，直接與進口國國內企業進行競爭，使得反傾銷迫使對象國放棄的市場份額并沒有完全被國內生產廠商獲得，在一定程度上抑制了國內競爭性行業的發展。這種結果顯然和反傾銷的政策預期在一定程度上不相符合。

（二）產業政策工具和貿易政策工具的協調

在實施產業政策時，我國主要運用的工具手段有財政、金融、物資供應、對外貿易、外匯等（盛斌，2004）。通過對外貿易來促進產業發展，或者說使得對外貿易和產業發展相互促進，一直是我國產業政策的主要內容。因此，反傾銷作為貿易保護的政策工具，也可看成是我國產業政策的施行工具之一。然而我國在實施反傾銷措施的同時，對相關產業還采取其他的產業政策工具，比如提供扶持資金、稅收減免、貼息貸款等等。這些政策工具的運用，對于降低企業運行成本、促進產業的升級和發展具有一定的作用。但問題在于部分政策工具還存在著企業、產業特定性問題，也因此必然會增加出口產品面臨遭受他國反補貼貿易壁壘的風險。特別是在實施反傾銷措施以后，我國多數的行業都表現為產量擴大和出口增加，這會進一步放大這種風險。

（三）政府干預和市場機制

從其實質來看，產業政策和貿易政策就是政府參與行業間的資源配置，這種‘看得見的手’分配資源的方式有別于市場機制下‘看不見的手’引導資源配置的方式。江小涓（1996）指出，如果認為存在短缺或過剩、規模不經濟、技術進步慢等問題，都需要制定相應的產業政策來解決，一方面高估計了政府的能力，另一方面又過低估計了市場機制的作用。

在市場需求旺盛時期（反傾銷后就是如此），政府對產業的支持政策會成為引導投資方向的信號，使得進入這些行業的企業數量在短時間內迅速增長，可能超出由市場機制引導下的最優規模。在短時間內表現出產業結構劇烈變動，由此引發投資過熱、產能過剩等問題，造成較快成長起來的行業經過一段急劇擴張時期之后很快進入相對飽和階段。

基于以上分析，從政府的制定和執行產業政策和貿易政策的角度來說，應注意以下三個方面的政策協調：

第一、 反傾銷與產業支持。 對產業實施鼓勵和支持政策時應考慮政策的外部性，避免因反傾銷后國內出口增加時遭遇他國反補貼。另一方面，政府、企業還應當積極應訴，在實踐中積累應訴經驗，共同應對國外對中國產品發起的反補貼調查。

第二、 反傾銷與吸引外資。實施反傾銷與吸引外國直接投資協調配合應注意制定合理的產業發展目標，調整引資政策。在對某個行業采取對外反傾銷的同時，應慎重考慮是否設為鼓勵外資進入的行業，從進口與投資兩個方面同時減弱國外產品的沖擊。

第三、反傾銷與反規避。反傾銷政策并不能取得‘畢其功于一役’的效果。相反，采取反傾銷措施之后，還會引發對象國和非對象國企業的策略性行為。因此反傾銷后，要進一步要求政府加強對被保護行業的宏觀調控，注意反傾銷措施引發的貿易轉移和貿易轉向問題。既加強反傾銷調查力度 ，又加強對反規避措施的監控。▲

參考文獻：

[1]沈瑤等．實施反傾銷反補貼措施對國民經濟的影響——以中國反傾銷案件為例．上海WTO事務咨詢中心博士后流動站項目報告.

[2]經濟政策協調研究課題組. 貨幣政策、財政政策、產業政策、貿易政策、匯率政策協 調配合問題研究. 華北金融 2007年第9期，p18-22.

[3]梅育新《美國對華反補貼的演變與走向》2007新理財 P10-11.