改革和完善我國環境稅費制度 實現污染減排

[摘要] 分析了我國目前環境與資源現狀及環境問題產生的原因，論述了有關環境稅基本原理和目前我國環境稅費制度發展的狀況及存在問題，借鑒發達國家環境稅收方面的經驗，通過改革資源稅、消費稅、排污費征收等，完善我國環境稅費制度，促進節能減排目標實現。

[關鍵詞] 改革和完善 環境稅費制度 節能減排

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會。在“十一五”期間，我國主要污染物排放總量要減少10％。但是，從2006年效果來看，離“十一五”的規劃目標還相差甚遠，這一現象表明，今后幾年我國的減排任務依然較為艱巨。單純的行政手段已經解決不了當下中國的環境問題，而環境經濟政策將是最有效的手段。因此，國務院印發的《節能減排綜合性工作方案的通知》中，首次明確了國家將制定和完善鼓勵節能減排的稅收政策等經濟手段，充分發揮市場機制的作用，綜合運用價格、財稅等經濟杠桿和法律、行政手段，促進企業節能減排工作。今年的《政府工作報告》也明顯體現了中央政府的政策導向，提出改革資源稅費制度，完善資源有償使用制度和生態環境補償機制等。

1 我國目前環境與資源現狀

改革開放以來，我國經濟快速增長，各項建設取得巨大成就，由于一直受“資源低價、環境無價”的觀點影響，我國對生態資源采取粗放型、掠奪式的經營方式，導致資源和環境付出了巨大的代價。

1.1 環境污染嚴重。全國26%的地表水國控（國家重點監控）斷面劣于水環境V類標準，62%的斷面達不到III類標準；流經城市90%的河段受到不同程度污染，75%的湖泊出現富營養化；30%的重點城市飲用水源地水質達不到III類標準；近岸海域環境質量不容樂觀；46%的設區城市空氣質量達不到二級標準，一些大中城市灰霾天數有所增加，酸雨污染程度沒有減輕[1]。更甚者，2007年度我國還相繼發生過太湖爆發藍藻污染致使無錫百萬市民喝不上干凈的水，深圳灣出現大面積有毒紅潮等嚴重事件，巢湖、滇池也出現藍藻，重慶三峽庫區則出現黑藻等嚴重污染狀況。

1.2 資源嚴重短缺。多數重要礦產資源不足世界人均水平的50%，水資源為世界人均水平的28%，耕地為32%，石油、天然氣的人均儲量僅分別相當于世界人均水平的7.69%、7.05%[2]。

1.3 資源利用率低。資源綜合利用率僅為33%，低于發達國家10個百分點以上，主要產品能耗高于國際平均水平40%，每單位GDP消耗的鋼材、木材、水泥分別為發達國家的5～8倍、4～6倍和10～30倍。

1.4 生態環境破壞嚴重。我國約有1/3的耕地受到水土流失的危害，1/4以上的國土荒漠化，且從20世紀90年代以來以平均每年2460平方公里的速度擴展，每年因荒漠化造成的經濟損失達540多億元，平均每天近1.5億元[3]。

2 環境問題產生的根源

2.1 環境資源由于其不可分割性導致產權難以界定或界定成本很高，屬于準公共物品，具備公共物品特性，即效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。這些特性使得人人都想成為“免費搭車者”—只想享用而不想出資提供，或只利用而不付任何成本，必然導致資源濫用、生態系統惡化。

2.2 環境污染具有很強的外部負效應。產權界限不明，權益界限不明晰，政府缺少相應的措施或措施不力是外部效應產生的原因。

2.3 由于經濟發展水平的制約，人的有限理性即短視性及機會主義傾向驅使人類只顧眼前利益，不顧長遠利益，以犧牲環境為代價來換取經濟增長[4]。

2.4 傳統政績評價體系中，GDP數值在很大程度上決定著地方官員的政績。一些官員為了追求GDP的增長，把發展放在第一位，將環境問題置于次要位置。這使得環境保護的一個最重要的主體—各級地方政府實際上處于不作為狀態，甚至不惜違背經濟規律，盲目上項目、搞投資，殺雞取卵，破壞資源與環境。

2.5 環保管理體制問題。環保局只是地方政府的一個部門，局長由本級政府任命并對本級政府負責，經費開支列入本級政府財政預算。當地方領導追求“政績經濟”時，環保局往往因認真執法而不受地方歡迎，環保局長只能服從地方的“大局”。

2.6 對環境違法行為的處罰規定不嚴，造成了企業違法成本低、守法成本高。一些企業對于治污設施能不上就不上；即使上了設施，也經常停運以節約成本。同時，基層環保執法部門沒有關停權力，不能及時發現并制止企業偷排、漏排、超標排放等問題。

3 環境稅費的理論依據

環境稅費是指政府為了消除使用環境資源時出現的外部效應，實現特定的生態環保目標，對一切開發、利用環境資源或向環境排放污染物的單位和個人，按照其開發、利用資源的程度或污染及破壞環境的程度所征收的各種稅費的總稱。

“福利經濟學之父”庇古的外部性理論認為：市場經濟運行中，因為自然環境提供的服務不能由市場進行交易，所以，市場機制無法對經濟運行主體在生產和消費過程中可能產生的副產品—環境污染和生態破壞作用。這種以危害自然為表現形式的外部性成本發生在市場之外，庇古稱之為“負的外部性”。經濟活動的外部性產生了，但沒有反映社會成本和未來成本，價格也不能真正反映使用環境資源的社會邊際成本。為了克服這種“負的外部性”所導致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，政府應當實行干預措施，采取相應行政和經濟措施包括公共管制、財政手段（稅收，財政補貼、收費或者罰款）、經濟一體化、建立法制秩序等，從而把污染者的外部性成本內在化[5]。

4 發達國家主要環境稅收政策

目前發達國家涉及環境保護的稅收手段主要體現在以下幾個方面：

4.1 對排放污染所征收的稅，包括對工業企業在生產過程中排放的廢氣、廢水、廢渣和汽車排放的尾氣等行為課稅，如二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅和化學品稅。

4.2 為減少自然資源開采、保護自然資源與生態環境而征收的稅，如開采稅、森林稅和土壤保護稅。

4.3 對高耗能、高耗材行為征收的稅，也可以稱為對固體廢物處理征稅。如潤滑油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅和電池稅。

4.4 對城市環境和居住環境造成污染的行為征稅，如噪音稅、垃圾稅。

4.5 對農村及農業污染所征收的稅，如超額糞便稅、化肥稅和農藥稅。

4.6 對可能導致污染的產品征稅，如2001年，愛爾蘭對塑料購物袋的使用征稅。

5 目前我國環境稅費發展的狀況及存在問題

我國環境經濟政策，目前實行的主要是稅費并舉制度，具體形式還是采取“以排污收費為主，以環境稅收、財政援助、抵息貸款、排污權交易為輔”的方式，我國目前涉及環境保護的稅收、收費有資源稅、消費稅、排污費征收等。

5.1 資源稅

資源稅包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7個稅目，主要是實行“調節級差與普遍征收相結合”，但實際上以調節級差為主。主要存在四個方面的問題：

5.1.1 稅種性質定位不符。征收目的主要是調節在中國境內從事資源開發的企業因資源條件差異而形成的級差收入，因而沒有充分考慮到節約資源和減少污染的功能。

5.1.2 計稅依據不科學。把課稅對象的銷售量或自用量作為計稅依據，使得企業對開采而無法銷售或自用的資源無須付出稅收代價，客觀上鼓勵了對資源的無度開采和積壓浪費，在現實中也造成了令人堪憂的環境問題。

5.1.3 征收單位稅額偏低。一方面，從量定額征收的辦法，適用的稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環境影響無關，弱化了稅收對資源的保護作用。另一方面，我國資源長期在政府控制下實行低價銷售政策，資源價值未能通過市場價格得到比較真實客觀的體現。

5.1.4 課稅范圍仍然較窄。目前資源稅的課稅對象局限于礦藏品，對大部分非礦藏品資源沒有征稅，例如水資源、森林資源等，這些與我國多種資源短缺的情況極不相稱，從而不利于限制非稅資源的過度開采和使用。

5.2 消費稅

消費稅主要是基于國家產業政策的需要對一些會給人類健康、社會秩序和生態環境造成危害的消費品和高檔奢侈品征稅，稅目中涉及生態環境的產品只有煙、酒、汽油、柴油、小汽車、摩托車、汽車輪胎、鞭炮焰火、木制一次性筷子、實木地板等11種，而未對目前對環境影響較大的煤炭、電池、一次性塑料袋、不可回收的包裝材料以及會對臭氧層產生破壞的氟利昂產品如傳統家電中的電冰箱、空調等課征消費稅，沒有真正達到調節消費者傳統消費方式，鼓勵廣大消費者進行綠色消費的環保目的。此外，部分稅目的單項稅負比重不高，如我國一次性筷子，5%的稅率帶來的稅負調節功能不明顯。

5.3 排污費征收

排污費的征管主要由地方環保部門負責，征收對象為直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶，排污收費項目四項。污水排污費；廢氣排污費；固體廢物及危險廢物排污費；噪聲超標排污費[6]。主要問題體現在：

5.3.1 排污收費沒有納入稅收體系，權威性不夠。

5.3.2 排污費的征管主要由地方環保部門負責，實施環節缺乏有效的監督，隨意性很大，政府官員在決策上容易受到企業的利誘或其他影響，從而使政策偏離最合理、最有效的軌道，出現大量的“尋租”現象[6]。

5.3.3 居民生活污染物如惡臭物質、部分工業廢棄物、電磁波輻射、機動車、飛機、船舶等流動污染源排放基本未實行收費。

5.3.4 排污費收費標準普遍偏低，收費標準已遠遠低于污染治理成本，標準偏低造成許多排污單位寧可繳納排污費而不愿治理污染，出現“交排污費、買排污權”的現象，影響了排污收費制度刺激污染治理作用的發揮。

5.3.5 排污費征收依據設定不科學。對已經達到或低于排放標準的（SO2除外），不征收排污費。

6 改革和完善我國環境稅費制度的基本構想

在當前巨大環境壓力和減排任務艱巨的情況下，中國要走可持續發展的道路，必須借鑒國外發達國家的先進經驗和做法，順應世界經濟發展的趨勢和潮流，控制環境污染和保護改善環境、維護人類健康和可持續發展。運用稅費這個經濟手段，可以把環境污染和生態破壞的社會成本，內在化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制促使資源配置向有利于環境的方向調整。通過改革資源稅、消費稅，征收排污費改為征收環境稅等，完善我國現行環境保護稅費政策，促進節能減排目標實現，實施可持續發展戰略。

6.1 增強資源稅環保功能

6.1.1 將面臨嚴重枯竭或生成周期漫長，且為維持人類生存和維持生態平衡不可或缺的資源納入資源稅征稅范圍，現行資源稅征收范圍的擴大應覆蓋到礦藏和非礦藏資源。

6.1.2 改變完善現有資源稅的計稅辦法，調整資源稅計稅依據，從量定額征收改從價定額征收。

6.1.3 根據經濟發展需要和資源供求變化，及時調整一些緊缺資源的稅額幅度。

6.2 完善消費稅的生態功能

6.2.1 對不同產品根據其環境友好的程度，實行差別稅率，鼓勵清潔產品的使用，對“綠色”產品少征或免征消費稅，以促使消費者和制造商做出有利于降低污染的選擇。

6.2.2 加大對環境有直接或間接損害產品的稅收調節。

6.2.3 進一步擴大消費稅課征范圍，原則上對資源消耗量大、易造成環境污染的消費品和消費行為都應征收消費稅，如飲料容器、高檔建筑裝飾材料、煤炭、電池、一次性塑料包裝物、不可回收的包裝材料以及會對臭氧層產生破壞的氟利昂產品如傳統家電中的電冰箱、空調等。

6.2.4 進一步擴大對國內高能耗、高物耗、高污染、低效率的資源產品和初級產品新征或提高出口關稅稅率的范圍，并取消部分資源型產品的出口退稅。

6.3 征收排污費改為征收環境保護稅（環境稅）

稅收最大的優點就是以規范性取代了隨意性，不存在行政的自由裁量，征稅的主體從主要的工礦業企業擴大到所有的企事業單位、社會團體和個人，征稅范圍擴大到向環境排放的有害污染物，按照“誰污染誰繳稅”的原則，根據污染物排放量、有害成分、治理成本實行差別稅率，對那些高污染、高濃度、高致害、治理成本高的污染物要適用較高的稅率，使得違法成本高于守法成本，引導企業積極投入資金治理污染，盡可能地將排放的污染物對環境的破壞程度降低到最低限度。

7 結語

近些年來我國環境狀況不斷惡化，原因之一是我國目前實施的環境治理手段存在著不足。通過對現有環境保護稅費的改革和完善，如提高資源稅、消費稅稅負，擴大征稅范圍、改變計征辦法、提高稅負，排污費征收改為征收環境稅等，把環境污染和生態破壞的社會成本，內在化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制促使企業節能減排，促使資源配置向有利于環境的方向調整，有利于資源節約型、環境友好型社會的建設，實施可持續發展戰略。

改革和完善環境保護稅費只是我國環保政策的部分內容，環境保護還需要其它方面改革的配合，如建立能夠切實維護生態環境安全的經濟發展意識、發展體制和發展機制等。

參考文獻

[1] 國家環境保護總局，國家發展計劃委員會.國家環境保護“十一五”規劃. 2006.

[2] 李琳.綠色信貸：節能減排殺手锏[J]. 中國中小企業，2008，(1);60～62.

[3] 肖孫熹.我國環境稅收體系的構建[D]. 河海大學碩士學位論文，2006.

[4] 金三林.開征環境稅:不僅僅為環境減壓[EB/OL]. http://www.sina.com.cn， 2007-06-18.

[5] 宋金鳳.環境稅在有效控制污染方面的理論依據及實踐方向[EB/OL]. http://www.hwcc.com.cn ， 2007-01-07.

[6] 中華人民共和國國家發展計劃委員會等.排污費征收標準管理辦法.2003.

[7] 曹明德，王京生.我國環境稅收制度的價值定位及改革方向[J]. 法學評論，2006， (1): 92～96.