淺談環保專項資金的管理

[摘要] 專項資金是由財政部門、上級單位撥入的具有指定用途、專款專用、單獨核算的資金。加強和規范環保專項資金的核算和監督，提高專項資金使用效益，促進污染防治，改善環境質量，是環保專項資金管理的重要內容。

[關鍵詞] 環保專項資金 專款專用 排污費 績效考評

環保專項資金是治理環境污染、加強生態保護、改善環境質量的重要保障，是落實環境保護基本國策、實施可持續發展的重要資金保證。科學地制訂計劃，加強管理，合理分配經費指標，加強對環保專項資金的核算和監督，嚴格控制資金流向，加強對資金的宏觀調控，增收節支，提高資金的使用效益是環保專項資金管理的重要內容。

1 環保專項資金的構成和使用

1.1 環保專項資金的含義與構成

1.1.1 環保專項資金的含義

省環保專項資金是指除行政事業經費以外由省級環境保護部門會同省級財政等有關部門安排的用于環境保護的專用資金。環保專項資金納入本級財政預算管理，專項用于環境保護。環保專項資金是隨著我國環境保護事業的不斷發展，環保執法力度加大，加強環境污染防治而逐漸形成的專項資金。對于環保專項資金的使用與管理，國務院及國家發改委、國家財政部、國家環境保護部等部委先后出臺了相關的規定。

1.1.2 環保專項資金的構成

以福建省為例，省級環保專項資金大體上由以下幾個部分構成。

1.1.2.1省環境污染防治專項資金

1996年9月，省人民政府通過《關于環境保護若干問題的決定》，決定每年撥出2000萬元專款作為福建省環境污染防治資金，支持開展污染防治，實行有償使用。2004年出臺《福建省環境污染防治專項資金管理暫行辦法》，同時改有償使用為無償撥款補助。

1.1.2.2排污費

2003年1月2日國務院發布《排污費征收使用管理條例》。《條例》規定排污費的征收、使用必須嚴格實行“收支兩條線”，征收的排污費一律上繳財政，環境保護執法所需經費列入本部門預算，由本級財政予以保障。排污費應當全部專項用于環境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。國務院此前頒布的《征收排污費暫行辦法》和《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》同時廢止。通過開征排污收費，促進了福建省老污染源的治理。由于征收排污費將污染計入了成本，觸及了企業自身的經濟利益，促使經營者提高環境意識，主動治理老污染，促進了工業“三廢”的綜合利用。

排污費主要用于補助重點企業污染源治理，群眾關注的熱點難點環境污染問題整治，以及流域性、區域性污染防治。

1.1.2.3中央專項資金

中央專項資金主要來自財政部和國家環境保護部，用于福建省工業污染防治補助和生態建設補助。

1.1.2.4省級其他環保專項資金

除了以上3項專項資金外，省財政部門根據環境保護的需要和省級財力情況，還安排省級其他環保專項資金。

此外，各設市區也根據當地具體情況安排和配套環保專項資金；企業在新建和改擴建的“三同時”（即對項目中的環保設施同時設計、同時施工、同時投產）中也安排一塊環保專項資金。

1.2 環保專項資金的由來

對環保的資金投入是治理環境污染、加強生態保護、改善環境質量的重要保障，是落實環境保護基本國策、實施可持續發展的重要資金保證。福建省從20世紀80年代開始逐步建立健全福建省環保專項資金制度。

1.3 環保專項資金的使用原則及范圍

環保專項資金優先安排列入省環境保護規劃、計劃的重點項目，主要包括江河的綜合整治、工業污染防治、生活污水處理、環境能力建設等。環保專項資金堅持專款專用、歸口統一管理的原則。福建省環保專項資金主要用于解決跨區域、流域的重點環境問題，解決污染物排放量大、對改善當地環境質量具有明顯促進作用的環境污染問題。環保專項資金使用原則：一是集中財力辦大事；二是堅持突出重點；三是注重資金使用效益；四是統籌兼顧沿海山區的需要。

福建省環保專項資金的使用范圍：(1)重點污染防治項目；(2)區域性污染防治項目；(3)污染防治新技術、新工藝的推廣應用項目；(4)全省環境污染自動監測監控系統和事故預警系統建設及運行費用；(5)重點生態保護項目；(6)省里規定的其他污染防治項目。

福建省環保專項資金計劃實施以來，特別是2001年- 2005年的“十五”期間，專項資金投入是建國以來最多的五年。環保專項資金的投放取得良好的環境效益和社會效益。在經濟社會快速發展的形勢下，福建省的環境質量仍然保持良好水平。

2 當前環保專項資金管理存在的問題

環保專項資金，顧名思義就是要專項用于環境保護的資金，嚴格專款專用，不得挪為他用。但是環保專項資金還存在一些問題，主要有:

2.1 排污費征收和使用問題

排污收費是來自于排污企業，又用之于排污企業的特定的環保專項資金，但來自省內外的審計部門報告說明，排污費征收管理存在不少問題。有的環保部門從自身利益出發，用非財政統一票據以物抵收排污費的方式從排污單位收取建筑材料用于本單位建房而不入賬，有的甚至直接從排污企業提出產品出售變現存于賬外用于本單位的福利支出。

一些企業效益不好的排污單位，交納排污費困難，而征收部門為完成征繳計劃，又擔心企業今后淡化上繳排污費意識，竟給繳款企業虛開排污費收據，過后又撥給企業相同金額的排污治理資金，嚴重違反排污費管理條例。

有的排污費征收管理部門隨意截留排污費用于他用，還有存在排污費漏征、欠征等問題。

2.2 環保專項資金使用管理存在問題

一是環保治理資金仍有缺口；客觀上隨著經濟快速發展，需要治理的項目很多，環保治理資金投入雖然逐年增加，但仍然不足，有的項目所需資金缺口大；二是投入的環保專項資金被挪用。部分企業對爭取到的環保專項資金管理不善，沒有專款專用，甚至根本沒有用于污染防治項目，而挪用于生產經營等他用；三是環保專項資金用于環保部門自身開支數額過大；有的地方征收的排污費甚至全部用于環保部門自身開支。

2.3 環保專項資金投入不足

為了加強環境治理，有效保護好生態環境，解決危害群眾健康和影響可持續發展的環境問題，籌措環保專項資金，增加環保投入，加大污染防治力度勢在必行。由于我國以前在環保領域的欠賬太多，據測算要達到基本控制環境污染和生態破壞的狀況，環保投入占國內生產總值的比例，應不低于1.5%。資料表明，福建省2005年環保投資占全省GDP的2.21%。中國2005年用于環境保護的資金占全國GDP的1.31%。福建省9個城市環保投入也很不平衡，2005年有5個城市環保投入占GDP的2%以上，有2個城市年度環保投入占當地GDP的比例還不足1.5%；有的城市財政集中安排的環保專項資金不足，特別是山區經濟欠發達的地區，這樣就制約了當地企業污染防治的力度，制約了環保系統自身建設的能力，削弱了環保部門監測、監察等環保執法監管能力，從而產生惡性循環，無法有效遏制環境質量退化。

3 加強環保專項資金管理的建議

環保專項資金是環境保護投資的一項重要渠道，是國民經濟和社會發展固定資產投資的組成部分。為了管好、用好環保專項資金，發揮資金使用效益，提出以下幾點建議。

3.1 建立健全排污費征收管理辦法

各級環境保護部門要建立健全排污費征收管理辦法及責任制度，加大排污費征收力度，做到應收盡收，全面、足額、及時征收排污費。要嚴格按照《排污費征收使用管理條例》的規定，對所有排放污染物的行業依法全面、及時、足額征收，并定期公布企業繳費的情況。縣級以上財政、環保部門應嚴格按照財政部、環保部頒發的《關于環保部門實行收支兩條線管理后經費安排的實施辦法》要求，將環保機構為行使監督和管理職責所需的經費納入本級財政預算予以保障，從源頭上杜絕環保機構 “吃”排污費現象，確保排污費收入專項用于環境污染防治。

3.2 環保專項資金應專款專用注重實效

環保專項資金的分配和使用，應堅持“突出重點、專款專用、加強管理、注重實效”的原則，做到公開、公平、公正。任何部門、單位都不得以任何名義截留和挪用環保專項資金。積極發揮省環保專項資金導向作用，鼓勵探索環境污染治理專業化、市場化運作和補償機制。

3.2.1 項目單位應合理有效使用資金

環保專項資金補助的項目應符合國家產業政策和環境政策，前期工作基礎較好，已落實不少于項目總投資30%以上的資金，具備開工條件，計劃建設周期不超過二年。地方在建設項目立項前，必須依法進行環境影響評價，環保部門要嚴把建設項目環保審批關，對達不到國家環境保護管理規定要求的建設項目，不予審批。要實現經濟建設與環境保護的和諧和統一，既不為發展而犧牲生態環境，也不為單純保護環境而放棄發展；既創建一流的生態環境，又促進經濟社會健康快速發展。地方污染防治項目單位收到省級專項資金補助后，應當嚴格按照有關規定盡快組織項目實施。污染防治項目在實施過程中應嚴格執行國家有關財經政策、財務管理規章制度、招投標管理規定，科學、合理、有效地安排和使用資金。

3.2.2 嚴格項目的竣工驗收制度

省環保資金補助的污染防治項目竣工時，項目單位應向省級環境保護部門提出項目竣工驗收申請，同時提交項目竣工驗收申請報告、項目試運行報告、項目竣工驗收監測報告、項目財務報告等材料。省級環境保護部門和省級財政部門結合建設項目環保設施驗收工作同時組織驗收或委托市環保部門、省直主管部門或有關機構組織驗收，受委托機構在驗收后一個月內將項目竣工驗收報告報送省環保局、省財政廳備案。

當年未完成項目，年終經費如有結余的，可結轉下年度繼續用于該項目。項目完成后補助的專項資金有結余的，報經批準，可以轉入本地區其它污染治理項目使用。

3.3 加強環保專項資金使用的監督與考評

3.3.1 加強環保專項資金使用的監督

環保污染防治項目經過一定程序批準后，環保專項資金予以發放。各級環境保護部門要負責監督、檢查本地區環保專項資金項目的進展及資金使用情況，定期將項目進展、資金使用和項目效益等情況書面報告省級環境保護部門。省級環境保護部門匯總審核后送省財政廳或有關部門。

環保專項資金的使用，必須接受財政、審計、環保等部門的監督和檢查。對排污費征收，環保資金管理部門要嚴格按照收支兩條線規定，先繳后用并及時足額撥給企業環保治理資金用于污染防治。加強審計，嚴肅財經紀律堅決杜絕收支不納入財務統一核算現象。在監督和檢查中發現被挪用的資金，應及時歸還。杜絕以物抵收排污費，對已發生的以物抵收現象徹底清查并進行合理的財務處理。對有關人員加強法紀教育，維護正常財務工作秩序。

3.3.2 建立省專項資金補助項目績效考評制度

省級環境保護部門應負責跟蹤資金使用情況，加強資金使用的績效評估工作，不定期組織對環保補助資金項目進行跟蹤檢查，并總結各地資金使用規范及效益情況，作為下一年資金安排的依據。

省級環境保護部門和省級財政部門對省級專項資金補助項目實行跟蹤管理，同級財政、審計、環保部門對項目執行情況實行監督檢查。專項資金補助項目按照項目完成工作量、項目完成進度、項目完成質量、項目運行情況、資金到位數量、資金到位及時性、資金支出情況和財務制度執行情況等項指標進行考評。項目考評實行“統一組織、分級實施”的管理方式。省財政廳、環保局統一組織管理，各級財政、環保部門和項目單位分級實施。省財政廳、環保局組織實施項目考評時，可以直接組織進行，也可以委托具備資質的中介機構進行。項目實施單位在績效考評工作結束后，應按規定撰寫《省環境污染防治專項資金補助項目績效報告》，報同級財政、環保部門；中介機構在項目考評工作結束后，應撰寫《省環境污染防治專項資金補助項目績效考評報告》并報委托方。各級財政、環保部門對本地區省專項資金補助項目績效考評報告進行審核匯總后報省財政廳、省環保局。省財政廳、省環保局根據各項績效考評指標的考評結果對項目執行情況進行綜合評價。專項資金補助項目綜合評價可以分為優、良、及格和不及格。年度終了時由環保部門在網上公布年度環保專項資金安排情況，并配合省財政廳做好資金使用情況的績效考評工作。項目績效考評結果是省財政廳、環保局確定以后年度省專項資金安排計劃的重要依據。各級環境保護部門要把環保專項資金安排和使用情況列入政務公開的一項重要內容，接受監督。

3.4 擴大環保資金籌集渠道，增加資金投入

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，還可以通過國債、利用外資、環保企業上市融資、污染治理設施的市場化運營、多種形式的環境保護基金、與環保有關的稅收優惠政策、信貸優惠的金融政策、公共財政改革、探索發行環境保護彩票、試點排污權交易等。也可以引進市場機制，建立多種融資渠道，實行污染治理多元化，鼓勵吸引社會資金投入污染防治工作。

3.5 提高會計人員執業素質，發揮應有作用

環保部門的會計人員應加強業務學習，提高執業素質和財務管理水平，發揮會計的核算和監督作用。環保部門會計人員要做好單位領導的“賢內助”，合理合法地用好專項資金，誠信做賬，不做假賬，確保會計信息的準確及時。年終要對資金使用效果進行分析，資金運行預測。

環保專項資金要根據科學、規范、高效的原則進一步強化資金管理，簡化程序，保障資金安全，按照環保工作的重點、污染防治的規模等確定資金投放。

4 結語

切實保護環境，加強重點流域、重點區域污染防治，遏制地區環境惡化，保障環境安全，促進人與自然相和諧，實現社會和經濟可持續發展戰略，是一項龐大而又復雜的系統工程。充分運用環保專項資金的經濟杠桿作用，發揮資金的使用效益，以較少的資金投入達到最大的環境效益和社會效益，為建設資源節約型、環境友好型社會貢獻一份力量是環保部門會計工作者的職責和義務。

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