依法行政與社會主義法治

一、法治思想的淵源與沿革

（一）西方法治思想的起源與發展

法治是人類最重要的一項歷史成就，其思想源頭可以追溯到古希臘。按照柏拉圖在其《法律篇》中的解釋，法治就是“服從法律的統治”。 應當看到，“守法”乃法治的重要環節而非惟一環節，而且這一觀念片面強調守法的狀態而未考察守法的動機。事實上，法律的權威不在于恐嚇而在于其正當性，這就要求法律文本須同法律價值相契合，否則法律文本將徒具法律的形式，而不具備法律的應有品行，甚至淪為暴政、專治的工具，只能為世人所唾棄。柏拉圖的學生亞里士多德發展了老師的觀點，并明確地指出“法治應當優于一人之治”。在其《政治學》一書中，他表達了自身的法治思想：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。” 在他看來，實現法治的兩個基本條件是良法的存在和對其普遍地服從，兩者缺一不可，但是，對于“良法”的評價主體和標準以及“服從”狀態的認定并未提及，這不能不說是一個遺憾。

此后，世界各國的政治家、思想家、法學家對“法治”這一命題作了不懈的探索，不斷豐富和更新了法治的內涵和認識。特別是西方資產階級革命時期，啟蒙思想家洛克、盧梭、孟德斯鳩等人以“天賦人權”思想、“社會契約論”和“三權分立”思想等為切入點深入闡發了法治思想，將其作為對抗封建統治的有力思想武器，并逐漸形成了現代行政法治的有關理論。

（二）我國法治思想的起源

在我國春秋時期，法治思想第一次出現在有籍可查的史料中。在后人匯編、整理的《管子·禁藏》中有如下論述：“法者天下之儀也，所以決疑而明是非也，百姓所懸命也?！?意思是說，法是衡量一切的尺度，是判斷是非的標準，并且事關百姓的命運。此后，商鞅、申不害、韓非等人繼承、發展了管子的思想，最終形成了以法治為核心思想的法家學派，并形成了相對完整的理論體系。該學派主張“承法而治”“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”，成功地為中央集權制的秦朝所采納，反映、落實在政治實踐之中，對我國古代封建社會的政治與法治思想產生了深遠的影響。但需要指出的是，法家的法治思想和政治實踐表明其僅僅是作為一種統治手段與策略而存在的，只具“法治”之形，與現代行政法治之精髓不可同日而語。

（三）新中國建立后，法治思想發展的基本脈絡

幾千年的專制歷史給中國社會打下了深刻的人治烙印。“在專制國家，國王就是法律?！贝_實，人治社會個人恣意、獨斷妄為、漠視權利的必然屬性同當今憲政時代的要求格格不入。構建社會主義法治社會成為新中國幾代領導集體的政治夢想。1986年，鄧小平同志強調要把“處理好法治和人治的關系，作為政治體制改革的任務之一”。 1996年，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上，鮮明地提出“實行依法治國，保障國家的長治久安”。同年，八屆全國人大四次會議根據黨中央的建議，把“依法治國、建設社會主義法制國家”作為一個基本方針，明確載入《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。1997年，黨的十五大在總結新中國成立以來、特別是改革開放以來民主法制建設經驗的基礎上，適應建設中國特色社會主義事業的客觀要求，適時提出“依法治國、建設社會主義法治國家”，并以此作為黨領導人民治理國家的基本方略；1999年，九屆全國人大二次會議通過了中華人民共和國憲法修正案，把“依法治國、建設社會主義法治國家”寫入憲法，從而使得這一方略具有了憲政高度。2002年，黨的十六大又將依法治國作為建設社會主義政治文明的重要內容；以胡錦濤同志為總書記的黨中央從社會主義現代化建設事業全局出發，堅持以馬克思主義為指導，在認真總結我國法治建設實踐經驗、借鑒世界法治文明成果的基礎上提出了以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為主要內容的社會主義法治理念。至此，我國法治理論體系日趨完善、成熟，國家推進法治建設的態度更加堅決，舉措也更加詳細。

二、現代法治之構成要件

法治表達了法律運行的理想狀態，是人類社會始終探索和追求的存在方式。然而“法治”的內涵是如此豐富，它是由一系列的理念、原則所構成的，人們對其從來就沒有形成一個標準、完整，并普遍認可的定義。學界對法治內涵之研判、解構，多通過對其構成要件或特征的分析來展開。

“作為人類政治文明的重要成果，法治已經成為世界上大多數國家自愿、自由和自主的選擇。” 但是由于各國歷史文化背景、經濟社會發展的差異，法治的發展進程并不平衡，對于法治的理解也不盡一致。對于法治的基本構成要件，學者們也各抒己見。默克爾認為法治的基本構成要件是：“社會生活的統治形式和統治手段是法律；國家機關不僅僅運用法律，而且其本身也為法律所支配；法律是衡量國家及個人行為的標準?！?對此，美國聯邦最高法院法官羅柏茲談到‘第一、必須是代議制的；第二、人民的自由及權利必須由法律來保障；第三，政府對人民權利的侵犯必須由法律來界定其范圍。”俄國法學家專門探求過法治國家的構成要件，并將其總結為：人民主權、法律統治、個人權利和自由的現實保障、發達的市民社會、政治民主制度、憲法的至上性、提升法院地位、法律和國家政權體系的合法性等。 我國學者則把法治國家的特征歸納為：“民主完善、保障人權、法律至上、法制完備、司法公正、制約權力、依法行政、保障權利?！?上述表述雖不盡一致，對諸要素的重要性的排列也不相同，但對法治精神實質的把握上還是有一定共通之處的。

三、依法行政對于實現社會主義法治的重要作用

對于法治社會的理解和構建，并沒有普適性的標準。各國的法治理念、法治傳統存在差異，法治的現狀和推進過程也不盡一致，這就必然導致了各國在建設法治社會的過程中，工作重心和側重點會有所不同。可以斷言，法治不是由各項要素無序堆砌而成的，“不是一個簡單的聚合物，而是由眾多元素、環節有機地構成的整體?！?一國法治的狀態也是各要素動態變化的結果。各要素之間自然有主次之分，當然也不可偏廢，厚此薄彼。但在我國，學者們不約而同地對行政法治給予了高度關注?！靶姓ㄖ问菍崿F法治國家的核心問題?！薄耙婪ㄖ螄芊袢〉贸尚?，主要取決與依法行政” 依法行政，是指國家各級行政機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效管理活動。依法治國作為一種治國方略，其目標是建設法治國家、法治政府，把依法行政作為政府權力配置和運行的基本準則，而依法行政的本質就是依法規范、約束行政權力。行政權力的作用范圍，運作方式等因素決定了對于行政權力的約束、控制必將成為構建法治社會的權重指標。

（一）從行政權力的運作特征分析

權力的運行規律決定了必須對其必要控制。對于這個問題，孟德斯鳩曾作出經典論述，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！倍姓嗔t更加具有膨脹和異化的傾向。首先，行政權力的工作內容最為豐富，幾乎涉及社會領域的方方面面。在我國，約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規及規章都是靠行政機關執行。特別是基于福利國家的構建和對于公共利益的日漸重視，行政權力的擴張傾向更加明顯。其次，行政權力具有強制性的特征。龐雜的管理事項決定了行政活動必然追求管理的高效性，從而導致行政權力具有連續性、強制性的特征。最后，行政權力具有單向性的特征。行政權力在本質上是非平等的，是一種超越于個人之上的公共力量。對于絕大多數行政行為，行政機關只需通過其單方面的決策和意思表示即可當然地使其發生法律效力，而無須同相對人一方進行協商并取得同意。總之，隨著行政管理領域不斷拓展，管理思路和手段的日益積極化，行政權力的膨脹似乎成為不可避免的趨勢。行政權力是一柄雙刃劍，既可以成為維護公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個人權利最嚴重的方式。如果對其不加抑制地一味放縱，就會成為構建法治社會的反作用力。

（二）從我國行政法治的現狀來分析

在構建社會主義法治社會的進程中，學界對規制行政權力，推進依法行政給予了高度關注，一方面，是基于行政權力濫用和異化的擔憂；另一方面，是出于對我國法治現狀的考量而作出的具有現實針對性的研判。確實，幾千年漫長的專治歷史，造成了根深蒂固的“官本位”思想。這種流毒的危害是雙重的。一些行政官員高高在上，恣意行事，漠視公民一方的權利；而民眾則普遍存在“畏官”心理，很多時候，即使權利受到侵害，也不敢輕易主張。長此以往，公民的權利被踐踏，法治的精神實質無法真正得以落實。

當前，依法行政還存在不少差距，主要是：行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙；制度建設反映客觀規律不夠，難以全面、有效解決實際問題；行政決策程序和機制不夠完善；有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反映比較強烈；對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正，行政管理相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟；一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平有待進一步提高。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經濟社會的全面發展。解決這些問題，適應全面建設小康社會的新形勢和依法治國的進程，必須全面推進依法行政，建設法治政府。

而此時，建立行之有效的行政監督機制可以反向督促和推進行政機關依法行政，是控制行政權力不可缺少的必要手段和根本保證。“當人們錯誤地以為只要采用民主方式對權力的實施進行控制便足以防止這種權力過分膨脹的時候，那種限制政府權力的努力也就在不知不覺的過程中幾乎被徹底否定了。 對行政權的監督分為內部監督和外部監督兩種，但從我國現有的情況來看，兩種監督形式均不甚理想。近些年來，我國行政監督制度不斷完善，行政執法監督力度不斷有所提高。但是，與全面推進依法行政、建設法治政府的要求相比，還存在不少問題，主要是：現行監督制度沒有充分發揮應有的作用，內部監督往往“互相禮讓”，外部監督難以形成網絡，專門監督步履維艱；監督制度啟動慢、成本高、效果不夠理想；對抽象行為、決策行為和不作為行為的監督不夠、措施不力；實踐中廣泛開展的行政執法責任制缺乏明確標準，責任追究沒有真正落實。由此看來，兩種監督方式均有進一步強化的必要?！靶姓C關會約束自己遵守法律，行政系統內部也會約束行政機關遵守法律。然而不能排除行政機關可能有不守法的時候，行政系統內部有不能自我約束的時候” 可以斷言，僅僅依靠行政系統內部監督顯然是不夠的，必須尋求一個強有力的外部監督機制?！胺ㄖ我蠓ㄔ鹤柚拐疄E用權力”。 考察域外成功的政治實踐，我們會發現很多法治國家均通過設置強大、獨立的司法權來實現權力制約。行政訴訟給司法權制約行政權提供了一個絕佳的平臺，以確保依法治國基本方略得以落實。然而，在立法者“控制行政權力”與“維護行政機關依法行使行政職權”矛盾心態下，現行行政訴訟制度并不盡如人意，在原告訴權、受案范圍等方面的制度建構上，并未充分地體現其權力制約功能。

基于上文論述，行政權力在諸項國家權力中最具動態而強勢，且具有自我膨脹的傾向，從而侵蝕公民一方的權利邊際?？刂菩姓嗔χ猿蔀槿祟愓螝v史中的永恒話題，在于其實現的難度。這是一個環環相扣的系統工程，需要立法、執法和監督全過程協調一致，齊頭并進。然而我國現有法律體制明顯對其監督乏力。因此，作為法治國家的權重指標，控制行政權力、建設法治政府成為我國推進法治化進程的重中之重，是“依法治國”——這一社會主義法治理念的核心內容能否得以落實和推行的根本保障。

（ 作者：趙勇 ，系中央司法警官學院教務處講師，訴訟法學碩士；閆爽，系中央司法警官學院基礎課教學部講師，英美文學碩士。）