對我國單項運動協會實體化改革演進的思考

摘 要：改革開放以來我國單項運動協會實體化的改革按照其進程特點劃分為4個階段：以思想和理論探索為主的改革醞釀階段；部分項目試行協會實體化的初步實驗階段；以足球改革為龍頭、以運動項目管理中心為組織形式的實體化改革的試點與推廣階段；最終普遍采用的項目管理中心與協會合署辦公的鋪開與調整階段。可以看出，協會實體化改革是經濟體制改革與政府職能轉變的必然結果，也是體育事業適應新形勢和與國際接軌的必然要求；改革以自上而下的形式進行，呈現出漸進和反復的特點，在取得一定成效的同時，也面臨著許多新的問題與挑戰，主要包括協會的職能與定位模糊導致的效率低下，可能產生的權力尋租與腐敗，各級地方和基層協會與俱樂部建設滯后，以及協會在大眾體育與全民健身方面發揮的作用有限等。

關鍵詞：單項運動協會；運動項目管理中心；實體化改革；中國

中圖分類號：G812.7文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2008)09-0021-05

Evolution and contemplation of the reform to substantiate single event

sports associations in China

LIU Dong-feng

（Sport Events Research Center，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China）

Abstract: The author reviewed and summarized the reform to substantiate single event sports associations in China since the reform and opening， and divided the reform to substantiate the associations into 4 stages according to characteristics of its development， namely， reform preparation stage that bases mainly on ideological and theoretical exploration， preliminary experiment stage in which some single event associations are substantiated on trial， experiment and popularization stage of the reform that bases its organization form on sports event management centers， as well as deployment and adjustment stage in which event management centers and offices joining with the associations are ultimately adopted universally. It is evident that the reform to substantiate the associations is the inevitable result of economic system reform and governmental function transformation， and also the inevitable requirement for the sports undertaking to adapt to the new situation and get on the track of international development. The reform is carried out in a way from the top to the bottom， showing characteristics of gradually processing and repeating， and， while making certain achievements， facing many new problems and challenges， which mainly include low efficiency caused by ambiguous association functions and orientation， possible power trade and corruption， lagged construction of local and fundamental associations and clubs， and limited roles played by the associations in terms of mass sport and nationwide fitness.

Key words: single event sports association；sports event management center；substantive reform；China

今年是我國改革開放30周年，同時也是北京奧運會年。與其他領域一樣，30年來中國的體育生活也發生了巨大的變化，其中中國的體育管理體制改革也在探索中不斷深化和前進。本文對中國體育管理體制改革的核心內容之一——單項運動協會管理體制改革的歷程進行了回顧，對取得的成效和存在問題進行了總結，為下一步特別是北京奧運會后的單項運動協會實體化改革提供參考。

1我國單項運動協會實體化改革的歷程

早在20世紀50年代初期，我國就開始成立全國性的單項運動協會，主要是國家為了適應參加國際大賽和開展體育國際交流的需要而建立的[1]51。到80年代初期，我國各個項目基本上都成立了單項運動協會。但是，在政府包攬一切的高度一元化的社會結構和計劃經濟體制下，協會大都只是個名義，沒有專門的編制、人員和經費，而是附設在相應的體育行政管理部門。

改革開放后，隨著計劃經濟體制逐步向市場經濟體制的過渡，原先的運動項目管理體制越來越不能適應我國體育事業發展的新要求，協會的實體化改革成為必然。這項改革與體育管理體制的整體改革亦步亦趨，有時甚至成為體育管理體制改革的核心內容。目前還較少有對協會實體化改革的系統回顧，從文獻看只有常建平[2]曾有過一段較為簡短的描述，并認為改革始于1988年。本文認為，1984年開始的包括體育在內的全國各行業的改革為協會改革提供了思想和理論上的準備。從形式和內容看，協會改革經歷了4個階段。

1.1改革的醞釀階段(1984-1987年)

十一屆三中全會以后，中共中央、國務院對我國的體制改革工作做出了全面而具體的部署。僅在1984年至1985年之間，中央就制訂了《關于經濟體制改革的決定》《關于教育體制和科技體制改革的決定》等一系列改革的決定，全國的各行各業都在對舊有體制進行程度不一的改造與完善，尤其是經濟體制改革和各項文化體制改革邁出了新的步伐[1]292。

1984年回歸奧運大家庭后的中國體育代表團首次參加夏季奧運會，就獲得了金牌總數世界第4(15枚)的好成績，在海內外引起強烈反響，使體育成為萬眾矚目的焦點，并引起黨中央的高度重視。1984年10月5日，中共中央下發了《關于進一步發展體育運動的通知》，全面闡述了體育在現代化建設中的地位、任務和作用，極大地提高了體育的社會影響[1]288-291。

在此背景下，體育界也開始了對體育管理體制改革理論與實踐的探索。1985年4月2日至11日，全國體委主任會議在北京舉行，深入研究了體育改革的問題。1986年3月召開的全國體委主任會議根據體育發展的新形勢，做出了關于體制改革的決定。國家體委于1986年4月15日下發了《關于體育體制改革的決定(草案)》，系統分析了體育體制改革的必要性和迫切性，確立了以社會化為突破口、以競賽和訓練改革為重點的改革思路，制定了10個方面53條改革措施。上述一系列會議的召開和決定的出臺，為協會實體化改革的正式啟動作了輿論上的準備和理論上的探索與鋪墊。

1.2改革的初步實驗階段(1988-1991年)

1988年，根據中共中央、國務院機構改革的精神，國家體委提出轉變政府職能、進行機構改革，開始了協會實體化的初步探索。當時的想法是要把一些“名義性”的運動協會轉化為責、權、利相統一，在體育行政部門的指導下，主要負責本運動項目業務管理和發展的、獨立核算的事業實體，把一些具備條件的協會辦成純社團性質的社團實體[3]。1988年開始，國家體委逐步在登山、武術、網球等十余個項目中開展了協會實體化的探索，如1990年連續下發了《關于中國拳擊協會實體化的通知》等文件，設立事業型機構作為這些協會的常設辦事機構，承擔運動項目管理的任務；而鐵人三項、汽車聯合會和1991年新成立的體育舞蹈聯合會等3個協會甚至試行純社團性質運作，協會工作人員不占用行政或事業編制，協會享有較大的自主權。但是在1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大召開之前，體委對于整個體育管理體制改革的總體目標和思路尚不明確，對于單項運動協會實體化改革的爭議也很大，這一階段的改革總體處于徘徊和搖擺狀態。

1.3改革的試點與推廣階段(1992-1996年)

1992年鄧小平南巡講話和中共十四大的召開，標志著中國經濟體制改革將實現由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的根本性變革。而1992年6月在北京紅山口召開的全國足球工作會議上，根據李鐵映通知講話精神確定以足協實體化和組建職業足球俱樂部為中心的足球改革，成為中國協會實體化改革歷程中的標志性事件。1992年11月中旬，國家體委在廣東省中山市召開了史稱“中山會議”的全國體委主任座談會，會議以學習鄧小平同志南巡講話和黨的十四大報告、探討體育改革為主題。

1993年4月召開的全國體委主任會議，通過了《國家體委關于深化體育改革的意見》（簡稱《意見》），提出要“加快運動項目協會實體化步伐，建立具有中國特色的協會制”，“使運動項目協會成為責權利相統一、全面負責本項目管理的實體，逐步形成以單項運動協會為主的運動項目管理體制”。《意見》還專門制定了《關于運動項目管理實施協會制的若干意見》作為5個配套文件之一下發，分析了協會實體化改革的必要性和運動項目管理的現狀，對實施協會制的原則、方法步驟做出了較為詳細的說明。《意見》和有關配套文件的出臺，標志著政府管理層對于體育管理體制改革的總目標已經形成共識，協會實體化的改革開始成為我國體育管理體制改革的關鍵環節之一。

在此之后，協會實體化改革的步伐明顯加快，結合國務院機構改革的要求，1994年3月4日經中央機構編制委員會批準，國家體委成立乒乓球管理中心，并相繼成立了冬季運動管理中心，還有航空無線電模型、射擊射箭、自行車、摩托運動、水上、足球、網球、武術、棋類、登山、拳擊、橋牌等12個運動管理中心和社會體育指導中心，與有關41個單項運動協會實行合署辦公[4]。這是國家體委首次設立運動項目管理中心這種組織形式，既作為事業單位又作為相關單項協會的常設辦事機構，是實行體育體制改革的重大舉措。

1.4改革的鋪開與調整階段(1997年至今)

1997年11月24日，國家體委在總結以往運動項目管理體制改革實踐經驗的基礎上，按照“精簡、統一、效能”的原則，撤消了具體管理運動項目的訓練競賽一、二、三司，調整成立了6個中心，至此總共成立了20個中心[1]，標志著協會實體化改革全面進入以運動項目管理中心為組織形式的時代。后又經過幾次調整，截止到2006年，體育總局共成立了23個直屬運動項目管理中心(含社體中心)，承擔著所有奧運項目和絕大部分非奧運項目的具體管理職能，同時又是占中華全國體育總會大部分的70余個全國性單項運動協會的辦事機構。

目前根據管理中心轄單項協會的類別與數量情況可以分為5種情況：第1種是項目管理中心轄單一奧運項目協會，如足球、籃球、排球等；第2種是項目管理中心轄單一非奧運項目協會，如登山運動管理中心；第3種情況是項目管理中心轄多個奧運項目協會，如手曲棒壘球運動管理中心轄4個奧運項目單項協會等；第4種情況是項目管理中心轄多個非奧運項目協會，如航空無線電模型運動管理中心轄航空模型等5個單項運動協會；第5種情況是項目管理中心既有奧運項目又有非奧運項目，如體操管理中心。

體育總局在2000年制定的《2001-2010年體育改革與發展綱要》中，指出了進一步深化協會制改革的重要性，明確提出運動項目管理體制改革是體育管理體制改革的中心環節。但是隨著2001年北京成功獲得2008年奧運會舉辦權，體育行政部門備戰奧運的壓力增大，到目前為止，改革仍處于調整階段，由事業型協會向社團型協會的轉變沒有實質性展開。

2對我國單項運動協會實體化改革的總結

2.1改革的背景與必要性

1)我國單項運動協會實體化的改革是國家經濟體制改革的必然要求和結果。

協會實體化改革是在我國逐步由計劃經濟向市場經濟體制轉軌的背景下被提出并成為我國體育管理體制改革的核心內容的。1984年至1985年中央制訂的包括《關于經濟體制改革的決定》在內的一系列推動體制改革的文件、政策，直接導致國家體委于1986制定和下發了《關于體育體制改革的決定(草案)》。而1992年鄧小平南巡講話和中共十四大的召開，確定我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這就要求市場機制和手段將在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。在此背景下，足球試行職業化和俱樂部制，帶動其它運動項目開始市場化和社會化的嘗試也就是很自然的事情了。

2)單項協會實體化的改革也是中國行政管理體制改革和政府職能轉變的結果。

改革開放30年來，我國先后經歷了5次較大的行政管理體制改革[5]。其中1988年的改革著重于大力推進政府職能的轉變，國務院部委由原有的45個減為41個；1993年國務院機構改革后，國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個，人員減少20％；而1998年機構改革以建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系為目標，國務院組成部門由原有的40個減少到29個[5]。可以看出，協會實體化的改革與這幾次機構改革密切相關，特別是1994年和1997年國家體委分兩批組建運動項目管理中心，可以說是國務院實行政府機構改革、轉變政府職能的直接結果。一方面，協會改革體現了政府逐步由直接辦體育到管體育、由微觀管理向宏觀管理的轉變，另一方面，協會的實體化(運動項目管理中心)又為政府機構的精簡分流了人員。

3)單項運動協會實體化的改革是我國體育管理體制改革的必然要求，是我國體育事業發展不斷適應新形勢的必由之路。

1984年洛杉磯奧運會的輝煌成績并沒有讓有關部門和各界人士忽視體育事業發展面臨的一系列新問題：全社會參與體育的積極性、創造性發揮不夠，體育工作效率、效益不高，體育經費緊張，高水平體育人才缺乏，體育事業發展的活力和后勁不足等問題，體育管理體制的改革成為必然。只有建立依托社會、對會員和大眾負責的運動項目協會，才能不斷滿足人民日益增長的體育文化需求。而推動運動項目實施協會制，有利于運動項目的管理更好地適應社會主義市場經濟體制的要求，推進體育社會化，增強運動項目發展的活力和后勁；有利于運動項目專業化管理和民主決策，促進運動技術水平的提高。

4)與國際慣例接軌的要求。

在西方國家，全國性的單項運動協會(NSOs或NGBs)一般是負責有關具體運動項目管理的唯一最高權力機構，負責運動項目的規則制定和單項運動競賽的管理，推動該運動項目在國家范圍內的普及與提高。大多數國家的政府機構往往通過制定政策法規、資金支持、審計等手段對協會進行宏觀管理和規范引導，很少直接干涉單項運動協會的具體事務，協會保持了較強的獨立性和自主性。因此從國際慣例和世界發展潮流看，我國單項運動協會實體化改革也勢在必然。

2.2協會實體化改革的特點

1)協會實體化的改革是自上而下由政府推行的，這是由于我國單項運動協會基本上是自上而下由官方組織成立的特點決定的。

單項運動協會的歷史可以追溯到19世紀中葉，是西方發達國家業余體育俱樂部和職業體育俱樂部發展到一定程度后的產物，是體育社會化、市場化發展的結果。與西方自下而上的發展實踐不同，我國的體育協會最初幾乎全部由體育行政部門建立[6]，大多附設在體育行政部門的職能處室，是“虛化”的組織。這樣，協會的改革也只能是在政府的主導下推進。

2)改革呈現出漸進性和反復性的特點。

正如整個中國經濟體制改革沒有可以直接復制的模式一樣，我國的體育管理體制改革和協會實體化的改革也沒有現成的模式可以完全照搬，只能在不斷探索和實驗中總結經驗教訓，逐步推進。因此改革是長期的，并且表現出一定程度上的反復和徘徊。比如改革之初曾經試行的3個純社團性協會后來又由于出現資金監管失控等一系列問題而被認為條件還不成熟，陸續又被重新納入運動項目管理中心形式的事業型機構進行管理。《關于運動項目管理實施協會制的若干意見》中曾提出的“群眾基礎比較好的純社團性運動協會改革的步子可以大一些，能夠實行的盡量實行”的思路沒有最終落到實處。

2.3改革的成效

1)從組織上看，與原先附設在行政管理職能處室的名義上的協會相比，運動項目管理中心使得協會實體化程度向前邁出了一大步。協會有了常設辦事機構、專職人員，以及相對明確的職能和責任，開始具體承擔起運動項目管理的職能，實現了一定程度上的政事分開、管辦分離。

2)從競技體育發展和中國體育在國際大賽的成績上看，單項運動協會實體化的改革取得了較好的成效。特別是從巴塞羅那奧運會開始的連續幾屆奧運會，我國競技體育成績穩步上升，不斷取得突破，雅典奧運會我國更是取得了金牌總數首次超過俄羅斯、排名第2的歷史最好成績，協會實體化改革對競技體育的發展起到了促進作用。

3)在競技體育成績保持穩定和增長的同時，許多奧運項目和非奧運項目也依托實體化協會在職業化、社會化和產業化方面取得了長足的進步。足、籃、排三大球和部分項目逐步推行了職業聯賽，許多非奧運項目協會如龍舟協會、武術協會社會認知度也大大提高，而體育總局2005年事業經費大約有1/3是靠包括各單項協會在內的事業單位和所屬企業的市場開發和創收獲得[7]。這表明協會實體化改革促進了社會辦體育的積極性，是符合我國體育發展階段特點的。

3協會實體化改革當前存在的問題與挑戰

協會實體化改革在取得一定成績的同時，許多新的問題開始暴露。主要包括以下幾個方面。

1)目前的項目管理中心與協會合二為一的形式，有其歷史的合理性，與當時的政治經濟體制和國際環境等因素相適應，但是也造成了我國的單項運動協會定位模糊、職能不清。管理中心作為總局的直屬事業單位，又是協會的辦事機構，實際上兼有行政、事業和社團3種身份。身份的交叉與職責的不明，使得管理中心對自己的工作目標與任務不甚明了，直接影響了管理的效果與效率。

2)可能造成協會官僚主義作風和權力的尋租與腐敗。項目管理中心作為協會的辦事機構，使協會具有政府職能部門的色彩，加上計劃體制的慣性和長期以來有關部門對行政手段的依賴，使得協會在管理與運作上政府行為多于社團行為[8]。這樣，一方面單項運動協會作為社團的靈活性、民間性優勢沒有發揮出來，管理手段單一；另一方面，協會對于賽事等資源的壟斷，加上政府對于新的組織形式的監管體制還不完善，可能造成權力的尋租。筆者在對部分地方體育管理部門進行調研時，就聽到存在部分項目管理中心利用對相關運動項目賽事的壟斷地位，對地方承辦單位提出不合理要求的反映。正如有學者指出，權力與事業實體、經濟實體結合，缺乏制約機制，容易滋生腐敗[8]。

3)管理中心作為總局的直屬事業單位，其干部人事任命和財務預算由總局控制，因而在實踐中，中心更多的是對上負責，完成政府交給的任務，很少能有效了解社會發展的需求并有效滿足這種需求。一個佐證就是目前在我國競技體育成績穩步提高的同時，大眾體育和全民健身活動開展相對滯后，許多項目只注重提高，而不注重普及，沒有把人民大眾日益增長的對體育文化與健身產品與服務的需求放到應有的高度。包括足球等在內許多項目的職業化和市場化也舉步維艱，遭遇了管理上、機制上的各種困難，甚至是社會的信任危機，協會改革亟待進一步深化。

4)我國大部分單項運動協會還沒有形成以俱樂部和各級地方單項運動協會為會員的社會化網絡基礎。西方發達國家的單項協會本身就是體育社會化發展到一定程度為協調體育俱樂部之間的活動和統一競賽規則等需要應運而生的。而我國的單項協會則是在體育社會化程度還相當低下、沒有俱樂部會員的情況下自上而下建立的，一直以來沒有形成社會化的組織網絡基礎。以羽毛球項目為例，本研究經中國羽毛球協會同意以中國羽協的名義向全國31個省、市、自治區羽毛球協會發出了調查問卷(蓋有中國羽協的印章)，最終有反饋的僅有5份，其中包括一份協會未成立的說明，通過電話采訪等途徑了解到其它未反饋情況的省市主要分3種情況：一是協會沒有成立；二是雖然成立，但缺乏人員、經費等；另外還有一些協會因為與中國羽協溝通渠道不暢，因此沒有反饋。

改革開放30年來，單項運動協會實體化改革走過了一條曲折的探索之路。運動項目管理中心的成立是歷史的進步，但項目管理中心與協會合署辦公的形式只能是一個過渡階段，而不是協會實體化改革的最終實現形式。從目前的運行情況來看，“還沒有從根本上解決依賴國家辦體育的實際問題，沒有突破計劃經濟條件下的體育管理模式，與真正的社團型協會還有相當的差距”[9]。中央在《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》(中發[2002]8號)中已經明確指出，“為適應社會主義市場經濟的發展，深化我國體育管理體制改革勢在必行”。協會實體化的改革任重而道遠，需要進一步探索和實踐，尋找符合我國實際的最佳模式和實現途徑。

參考文獻：

[1] 伍紹祖. 中華人民共和國體育史[M]. 北京：中國書籍出版社，1999：51.

[2] 常建平. 關于我國體育運動項目管理體制改革的思考[G]//張萬增，王芬. 新世紀體育改革發展之探討.北京：北京體育大學出版社，2000.

[3] 國家體委聯合調查組. 解放思想積極探索推進體育協會制的改革[J]. 體育文史，1995(2)：27-30.

[4] 中國體育年鑒(1984-1998年)[M]. 北京：人民體育出版社，1999.

[5] 張晉龍. 背景：1982年至2003年中國的5次政府機構改革[EB/OL]. (2008-03-11). http://news.xinhuanet.

com/misc/2008-03/11/content_7766028.htm.

[6] 崔麗麗，葉加寶，蘇連勇. 全國性體育社團現狀分析[J]. 天津體育學院學報，2002，17(4)：4-8.

[7] 劉東鋒，張林. 全國性單項運動協會市場開發現狀調查與籌資機制研究[J]. 體育科學，2008，28(2)：20-36.

[8] 范廣升. 淺談體育單項運動管理體制協會化[G]//張萬增，王芬. 新世紀體育改革發展之探討. 北京：北京體育大學出版社，2000.

[9] 宋守訓，石磊. 建立具有中國特色的單項運動協會制的若干構想[G]//體育軟科學研究成果匯編(2003). 北京：國家體育總局政策法規司，2003.

[編輯：黃子響]