論區域森林資源多中心管理有效實施研究

摘要：森林資源的跨邊界問題正在得到各國政府積極的回應。但是許多協議并沒有得到有效實施，國家“承諾多于行動”。區域森林資源多中心管理就是一個使相互沖突的或不同利益得以協調，并且采取聯合行動的持續的過程。探討各國政府、林業非營利組織和林業企業如何針對區域或國際協議采取后續行動，如何對現有組織進行改進具有關鍵性意義。

關鍵詞：森林資源；多中心管理；實施

中圖分類號：F316．23 文獻標識碼：A

The Application ofRegional Forest RecoursesMulti-Center Management 

XUAN Lin-lin

（College of Economics Management， Northeast Forestry University， Harbin 150040，China）[GK2!2]

Abstract:

The problems of across- border forest resources have been positively voiced by many nations.However，their agreements has not been fully effectively put into practice， ' promises are more than actions'.Regional Forest Recourses Multi-Center Management is the continuous process that regulates the conflicts， balances the different interests and takes the unified actions. This is to discuss the subsequent actions based on the regional and international agreements taken by thegovernments， forest non-profitable organizations and forest industry.It also discusses the significance ofimproving current organizations involver. 

迄今為止，雙邊、多邊組織或非政府組織簽署的關于森林資源相關國際協議數目呈日益增多的趨勢。顯然，森林資源的跨邊界問題正在得到各國政府積極的回應。但是許多協議并沒有得到有效實施，國家“承諾多于行動”。筆者以東北亞區域森林資源開發合作為背景，主要研究從區域國家層面推動研究政府、資源非營利組織和企業如何對現有組織進行改進，以推動有關協議的有效實施。

一、研究背景

區域森林資源管理問題的復雜來自于森林問題本身。森林作為陸地生態系統的主體，森林問題討論超出了森林的自然屬性范疇，帶有強烈的社會和政治色彩^[1]。盡管在1992年聯合國環發大會在涉及森林的許多重大問題上存在分歧，但國際社會就森林問題達成了共識：即在充分尊重森林主權原則的聯合國框架下，逐步采取聯合行動來討論有關森林問題。森林環境功能的無國界性與整體性在客觀上要求應與地理鄰近的國家之間相互合作，這種符合地區資源特點和條件的合作體制，能有效形成區域間管理主體的責任伙伴關系，彌補區域國家管理的不足，規避區域國家或地方政府在森林資源管理上的“搭便車”心理。

區域間國家就森林資源引發的經濟和生態沖突，傳統的國家行政管理模式已不適合解決“區域公共問題”，需要一種新的治理制度來解決區域森林資源問題。這種區域森林資源多中心管理體制主張區域森林管理的主體是以政府、非營利組織和企業共同來參與對區域森林資源管理、利用和保護，以協調合作為手段，拓寬區域森林資源合作領域，使東北亞森林資源成為區域經濟發展的堅實基礎。

二、政府-市場-市民社會角色分析

國家管理供給者政府、非營利組織和企業在國家森林資源管理中，各自行使著不同職能，相互補充。這種管理多元管理模式仍然以政府為主導，并不是取代政府在資源管理中的作用。

（一）政府是森林資源多中心管理制度的設計者

生態系統如何管理，資源如何開發、利用和保護都由政府制訂規則。國家通過制定法律法規制度，確認森林資源產權，交易規則等，設立政府機構制定管理資源權利和職責。同時，政府還通過國際性合作制定或參與國際性或全球性的治理。最顯而易見的方面就是全球環境治理的國際環境公約。東北亞國家或政府機構同相關國際組織一起共同致力于森林資源的治理，是倡議森林可持續標準的重要參與者，從而提高本國治理能力。

（二）市場

市場機制的本質是不同的市場主體以自愿交易的方式實現各自利益的最大化。市場參與森林資源系統的管理主體是來自于從事森林產品的加工商、貿易商、制造企業、進口商和零售商。市場機制主體的動力，來自營利組織和個人的“經濟人”動機。其“經濟人”的行為方式的改變，也可以構成區域森林資源系統的一部分。從事森林資源經營活動的參與者經營決策對生態環境狀況產生直接影響，甚至根本改變森林資源系統的結構功能。

（三）市民社會

非營利組織超越狹隘的民族私利，在森林資源管理中發揮越來越重要的作用。其興起并不要求國家退出管理，而是呼喚國家與社會進行良性互動。公民是資源環境的相關者，天然擁有參與資源環境治理的權力和權利。作為發展中國家占多數的東北亞地區，社會經濟發展的階段不同，政治民主、經濟制度、文化習俗等差異，目前公民社會還處于萌芽狀態，非營利組織還處于發育和成長的階段。

三、組織改進措施

在全球化的今天，組織構建應當是開放式。只有不斷以外界需求和變化調節組織行為，才能增強組織對環境的控制能力，才能使組織自身得到充分變革和發展，才能建立起組織與環境之間的動態平衡關系。區域森林資源政策無論制定的多完美，區域各國組織結構仍然是傳統行政管理組織體系，對區域公共產品的供給仍然存在制度上的缺失。只有對區域各國管理供給者進行組織改進，才能有效發揮政府、非營利組織和企業職能。

(一) 國家政府改進措施

國家政府及其公共管理組織既是組織者，也是執行者。國家政策制定中是否體現區域或全球協議，是區域公共管理有效執行的關鍵。因此區域國家傳統林業政策、林業機構、實施方式等都需要進行重大變革，才能有效推動區域森林資源的管理實施。

1．國家林業政策一體化。政策一體化能夠通過減少交易成本使一國獲益。它使資源不再浪費在非生產性活動上；降低了市場進入壁壘；將分割開的同類產品和服務的各國市場整合在一起；所有這些都增加了市場競爭程度。執行良好的政策一體化能使每個區域一體化成員方都獲益，有時候還能惠及世界其他地區的生產商^[2]。目前，在東北亞區域國家中越來越多的森林資源公共政策具有區域或全球化的性質，但由于各國森林資源公共政策制定及管理一般側重于內政，區域或全球的森林問題協議僅僅作為國內政策補充而已，這種“轄區鴻溝”一直妨礙著區域森林資源管理的有效性，這就更需要國家及其部門之間信息溝通和協調，使區域森林資源生態理念滲透到發展中國家的國內政策，才能使區域各國采用更協調的方式，發起聯合行動，實現區域森林資源可持續經營。

2．設立獨立國家機構，采用矩陣式管理。區域森林資源所產生的公共事務需要明確的部門職責。對諸如非法采伐和非法貿易行為而言，問題的解決有時需要不同的部門共同進行努力，但是必須有一個部門被指派為行動的領導部門，以避免重復行動，并確保各種行動之間相輔相成。設立專門機構，實施矩陣式管理，鼓勵與區域森林資源生態問題中所有相關的團體彼此進行協商。矩陣型組織模式是一種垂直領導和水平領導并重的組織形式，非常有利于實現各種專業人員優勢互補，發揮綜合優勢。這個機構創立意義就在于對國內具體部門可以負責確保國際協議的實施，以及保證有足夠的資源經協議轉換為具體的行動。同時，可以加強與區域和國際相關行為主體、利益相關者進行信息溝通和協調工作。

3．國家政府應積極溝通。政府正日益成為各種行為主體以及利益相關者之間的協商場所。國內森林資源政府部門要經常與立法者、地方權力機構以及非營利組織行為主體進行協商，這樣就會使區域協議更好反應國內政策的關注點，有利于政府以及非政府行為主體開展后繼行動。東北亞各國的發展程度不同，東北亞大部分國家的非營利組織都處于發展狀態。在短時期內，中、俄兩國的非營利組織還沒有能力來影響國家林業政策的制定和實施，其成長還需要國家的扶持。在這個背景下，發展中國家的主要部門盡可能創造非營利組織參與國家政策論壇的機會，廣泛聽取來自企業和個人的意見，及時調整相關的林業政策。

4．政府創立國家生態基金組織。政府創立國家生態基金組織，以鼓勵區域或全球森林資源合作。森林資源生態功能產生的外部效應，會對區域周邊國家以及全球其他國家產生不同影響，這也是森林生態效益補償的一個最重要的依據。森林資源環境價值是否得到合理補償，直接關系到森林資源的再生產和森林的可持續經營。政府創立國家生態基金組織，目的就是鼓勵廣大經營者參與環境保護建設，改善生態日益惡化的狀況。一般情況下，區域生態補償的最大問題也是由誰來買單的問題。根據“誰受益、誰補償”的原則，最合理的方式當然是由受益方來承擔全部的補償費用，然而并不是所有的受益方都有能力承擔全部補償費用，資金來源是來自區域內發達國家和發展中國家的共同援助。

（二）林業非營利組織

長期以來，東亞地區的國家大多是一種處于專制狀態下的社會結構，個人權利意識相對淡薄。針對東北亞非營利組織的制約因素，筆者認為需從組織能力建設、組織外部監督、組織激勵和組織創新四個方面來進行。

1．林業非營利組織的能力建設。在森林資源利益者中林業非營利組織要在社會領域發揮作用，在同政府、企業部門發展協作伙伴關系中得到應有的地位，最重要的是資源非營利組織需要組織內部的能力建設。

根據東北亞林業非營利組織活動現狀，借鑒美國林業NGO在美國林業管理中發揮著重要的作用來定位東北亞國家非營利組織的社會角色^[3]。發揮的功能可以在林業生產和管理中提供諸如林業從業人員資格認證；為成員單位提供信息和咨詢，促進成員發揮團隊優勢達到互利互惠；促進林業可持續標準的實施；解決各州，各個階層共同關心的林業問題等等，林業行業學會和協會涉及社會各個階層參與本國林業發展，為推動森林可持續經營、森林認證和其他國際前沿工作起著非常重要的作用。

2．林業非營利組織外部監督。林業非營利組織是森林資源利益群體為了維護自身權益而聯合組織起來的，接受社會資助，因此，有義務接受外部力量的監督，即他律機制；同時，林業非營利組織是獨立于政府和企業的第三方主體，是一種社會自治機構，其他利益相關者為了各自的利益，通過不同途徑對林業非營利組織的管理者與執行人員進行的監督。即從法律制度、行政審批和社會問責三個方面來完善。

3．林業非營利組織激勵。林業非營利組織的激勵措施，應著重對成員的使命感、責任感的激勵。林業非營利組織是由一群關心環境和資源保護人發起的組織，組織目的不強調追逐利潤，重要的是能夠實現自身價值。因此，林業非營利組織更應注重組織文化的培養。林業非營利組織文化就是反映弱勢群體的呼聲與主張，維護其資源權益；反對非法采伐和非法貿易；倡導可持續消費；重視環境保護；生物多樣性保護等等。這種價值認同使組織成員自覺地將其自身利益與社會利益聯系起來，激發工作動力。這種民間自主或互助更需要以組織文化認同為紐帶。

4．林業非營利組織創新。盡管東北亞非營利組織非常弱小，隨著越來越多的發展中國家日益重視生態環境問題，其參與環境保護進程的愿望也十分迫切。這就要求林業非營利組織必須階段性更新自身理念，不斷充實其價值內涵。林業非營利組織不僅僅在公眾中宣傳自己的觀點與價值規范，如資源可持續問題、保護婦女權利等，還要利用自身專業知識，影響各國政府和國際組織政策，并進而參與到國際制度建設當中。

（三）林業企業

近些年來中、日、韓企業在俄羅斯林業投資出現增長，但投資規模和企業加工能力都不大，林產品出口都是以原木的形式。林業相關企業在經營過程中的不可持續行為，已經成為區域森林資源生態安全的不和諧因素。區域林業相關企業必須采取一系列措施，才能得到當地政府和國際社會的大力支持。

1．構建企業戰略聯盟。企業戰略聯盟是20世紀80年代后期以來發展迅速的一種國際經濟合作的方式。發展企業戰略聯盟，有利于與國外企業優勢互補，充分利用企業短缺的資源，加快適應國際市場需求的新技術開發，生產和出口新產品，鞏固老市場，開拓新市場。就目前企業的基本條件來看，單憑中俄企業單個力量進入國際市場，在資金、技術、人才和市場渠道等方面難以具備全面的比較優勢，這就需要已具有某些跨國經營必要條件的企業，通過相互聯合，優勢互補，使對外投資的各類項目具有綜合的比較優勢，提高境外投資企業的競爭實力。

2．強化林業企業商會功能。作為企業自己的組織，林業企業行業協會或商會，在維護區域森林資源保護和利用方面，至少有三個方面的作用。對內建立起與國際生態環境規則接軌的行業綠色技術標準體系、認證與標識體系，形成行業規范，促進行業自律為行業商品有序的進口和出口，創建相對穩定的技術標準參照系；根據國內外市場的變化，及時跟蹤前沿技術需求，為企業技術創新平臺搭建開放式的技術與信息溝通的渠道，為企業提供技術創新信息服務，促成企業進行綠色技術創新，幫助進出口企業進行技術標準的國內外認證，實現技術創新資源共享。建立行業綠色危機預警與應急處理系統，維護企業的國際權益。

3．提高企業綜合經營水平。提高企業對林產品的綜合利用，避免對資源的浪費。俄羅斯的林產品附加值低，林業加工產業落后制約出口。芬蘭每年生產木材僅為俄羅斯的三分之一，但出口的木材加工制品所得利潤卻為俄羅斯的20倍。2005年俄政府宣布減少未被加工的原木出口，被業內人士看作是提高木材出口附加值，增加稅收和解決本國人員就業。這就意味著林業跨國企業的未來發展空間在漸漸縮小。世界森林資源的發展趨勢使得各個國家政府都在限制木材及其產品的出口，俄羅斯作為資源出口國也在積極參加全球環境多邊合作，俄原木出口的政策實施只是時間的問題^[4]。因此，中、日、韓林業企業必須根據自己的比較優勢，調整企業的經營方向，通過加強對俄木材深加工合作，向俄方林區輸出勞務和林業設備等，既可以借此擺脫困境，又可以彌補俄當地勞動力不足，合理利用其森林資源，避免資源的人為浪費。

4．提高林業跨國企業的社會責任感。企業社會責任是一個內涵廣，爭議多的概念，一直沒有固定的標準來規范和衡量企業社會責任。在相當程度上，“企業社會責任”是一種道義責任，其界定標準受所在國的法律、文化、社會發展狀況的影響^[5]。企業與社會有著廣泛的聯系，在現今社會中，企業被認為是一個多功能且具有多重角色與任務的機構，而不單單是追求利潤為目的，還要對其他社會成員負有社會責任。

如林業企業的采伐、生產運輸對當地生活環境的污染，這種影響的范圍就超出企業之外，企業在追求最大利潤的同時，對社會中其他成員和周圍生態環境造成危害時，企業的社會責任問題就是必須面對的一個非常重要的事實。為了保護珍貴的森林生態系統，企業自身應該主動承擔更多責任，這樣可以贏得當地社區和公民的認可，使林業加工企業成為當地森林資源的維護者。

參考文獻：

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（責任編輯：習文）