制度創新：武陵山區農村實現全面小康的根本保障

2008-12-31 00:00:00呂學芳劉愛軍

商業研究 2008年9期

摘要：“創新是一個民族進步的靈魂”。因此，將農村制度創新作為“第一要務”，從農村土地制度、公共財政制度、農村金融制度、農業科技制度、村民自治制度、農村教育制度、戶籍制度、社會保障制度等方面積極推進創新，加大創新力度，為武陵山區農村實現經濟又好又快發展，進而實現全面小康、構建和諧武陵提供根本的制度保障，是武陵山區各級政府的當務之急。

關鍵詞：武陵山區農村；全面小康；制度缺失；制度創新

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A

The Institutional Innovation： in Achieving a All-round Well-off Life

[JZ]in Wuling Mountainous Rural Area

LV Xue-fang1，LIU Ai-jun2

(1.Marxism College，Jishou University，Jishou 416000，China;

[JZ]2.Marxism Institute of Education，Nankai University，Tianjin 300071，China)[GK2!2]

Abstract:

\"Innoration is the spirit of the progress of a nation \". Therefore， institutional innovation looks on rural area as \"the first urgent business \"，invoving rural area land system ， public property system ，agricultural finance system ， agricultural science and technology system ， the system of self-governing of villagers ， rural education system ， census register system ， the social security system，etc.Wu ling mountainous rural area should realizes the substantial economic development by building the all-round well -off society by providing the instutional guarantee for the governmnet at all levels.

武陵山脈地處中國中南部，跨越湖南、湖北、貴州、重慶四省市，長度約420公里，面積約12．7萬平方公里，地域包括52個縣級行政單位，人口約2300萬，少數民族人口約占60%，居住著土家族、苗族、瑤族、侗族、白族等30多個少數民族。具體而言，武陵山區包括湘西土家族苗族自治州（簡稱湘西州，下同）、張家界市、懷化市、恩施土家族苗族自治州（簡稱恩施州，下同）、貴州銅仁市、重慶黔江區等。當前，武陵山區農村雖然在各級政府的重視和領導下，在國家西部大開發戰略的扶植下，得到了較快地發展，但與我國全面建設小康社會的主要衡量標準還存在著較大的差距。如2004年全區農村居民人均純收入為1776元，農村居民恩格爾系數為55．7%，與我國全面小康社會標準分別相差6234元、15．7%。^[1](p141)因此，為真正實現武陵山區農村全面小康的宏偉目標，構建武陵山區和諧農村、加快農村社會發展，必須積極推進農村制度創新，加大創新力度，為實現全面小康提供根本的制度保障。

一、農村土地制度創新

（一）土地產權制度創新

土地產權制度創新，是學術界、理論界高度關注的一個重大現實問題，當前主要有三種不同觀點：一是土地國有化；二是土地私有化；三是土地產權多元化。學術界最流行的觀點是土地產權多元化，即土地產權分為國家、集體、個人三個層次，其中，在集體層次上，必須改變現行的集體所有制實現形式。結合我國農村實際情況，武陵山區農村土地產權制度創新應借鑒我國東部發達地區首創的土地股份合作制，從而真正實現農村土地屬農民所有。土地股份合作制既穩定農戶土地產權，又允許其合理、合法、自由地流動，同時，又保證土地的農業生產經營用途不被隨意變更。因此，土地股份合作制，將保證農戶的權利與利益，實現真正的永久持有且持續體現土地的社會保障功能。^[2](p87)根據我國農村實行土地股份合作制的經驗，武陵山區在土地產權制度創新時，必須做好兩方面工作：“一方面，將農民現有土地按其價值的高低量化為股權的多少，使每個農民成為實在的農地所有者，并將股權證發給每個農民，從而完成農民集體的所有權量化的任務，而且也有利于避免當今農村中'農嫁女'無地的困境；另一方面，將農民股權證的副本交給集體經濟組織或第三方，使其成為農地的實際經營者。”^[3](p100)

（二）農地流轉制度創新

實踐證明，長期穩定的土地家庭承包經營符合農民的根本利益，是我國農村改革發展穩定的物質基礎。但是，我國目前的家庭承包經營規模之小在國際上也是十分少見的。^[4]如日本的農業企業家曾把小塊的私有土地租過來，租一些大的農業機械，進行大規模機械化經營，結果是農民出租的土地收入比自己種還要高，農民有很強的意愿將自己的土地出租，從而促進了土地規模經營，加快了農業機械化。因此，武陵山區必須創新農地流轉制度，加快健全流轉機制，其思路是在確立土地股份合作制的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，積極引導農地使用權的流轉，從而實現規模化經營，為全面建設小康打下堅實的物質基礎。

二、公共財政制度創新

加快公共財政制度創新，為農村建設提供資金支撐和堅實的物質基礎，是武陵山區農村實現全面小康的必然要求。第一，加大農村基礎設施建設投入力度。當前，武陵山區雖然開始加強農村基礎設施建設，但力度明顯太小，因此，必須大力加強農村基礎設施建設，尤其是交通、通訊和公共衛生設施建設，從根本上推動農村生產和農民生活條件改善。第二，完善“三農”資金投入渠道。將目前分散的政府支農資金直接進入最基層農民組織或農民個人賬戶，實現財政資源使用權由政府到農民組織或個人的轉移。第三，完善財政管理體制。浙江等地的經驗表明，實行省管縣財政體制是對現行財政體制的重大改革，對于改變財力過度向縣以上集中的格局，促進縣域經濟和社會發展具有重要意義。^[5](p13)因此，武陵山區應大力推行“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”的財政管理體制與模式，從而有效增強縣域經濟活力，提高政府服務“三農”的能力。第四，改革財政預算體制。當前，我國尚未建立起與公共財政相適應的預算制度，特別是到了鄉鎮一級，基本沒有預算可言。武陵山區為實現農村全面小康，必須改革縣鄉財政預算體制。一是合理核定武陵山區農村收入基數，實行統收統支、收支兩條線；二是嚴格控制支出基數，包括嚴格控制人員支出基數、加強公用經費支出管理。

三、農村金融制度創新

建立有效的農村融資渠道，為農村發展提供基本的要素支持和金融服務，是武陵山農村實現全面小康的迫切需要。農村金融制度創新應從以下幾方面著手進行：第一，健全農村金融法律體系。市場經濟是法治經濟，在法律上具有明確的主體地位，是構建農村金融體系的基礎。然而，迄今為止，我國尚未制定正式的關于農村金融的專門法律，因此，加快農村金融立法迫在眉睫。建議制定《農村合作金融法》、《農村金融政策法》、《農業信貸法》、《農業保險法》、《農村中小金融機構破產法》、《農村社區再投資法》等專門法律，為農村金融體系的運行創造一個良好的制度環境。^[6](p14-15)第二，改革農村信用社體制。要按照國務院2003年15號文件的精神，全面深化農村信用社改革，建立真正以農民為主體的包含小額信貸業務的合作金融，擴大信用社對農戶貸款的覆蓋面。第三，改造中國農業銀行和農業發展銀行。農業發展銀行應重新定位，使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。^[7]第四，改革郵政儲蓄制度。借鑒國際經驗，采取相應措施，實現農村資金的體內良性循環，并進而實現完善多種金融機構分工協作、平等競爭、充滿活力的金融體系。第五，完善農村信貸政策。應適當拓展農業貸款浮動利率的空間，以適應農村融資規模小，風險大的特點，并通過財政貼息制度和必要的稅收優惠，支持農業項目的開發工作。第六，積極培育民間金融機構。內生于農村經濟的民間金融就是對官方金融的僵化體制和低效率經營的一種積極反應，是市場機制誘生的自下而上的一種制度創新，它有利于實現農村金融資源的優化配置。因此，積極培育民間金融機構、規范民間借貸，將其從“地下”引上正規的發展道路，是農村金融制度創新的重要內容。第七，健全農村金融監管體系。要加快農村金融監督制度的改革，逐步形成以省級政府為主導、將鼓勵適度競爭與防范風險、提高效率有機結合的全程性的新型農村金融監管體系，并加強中國銀監會對省級政府監管者的監管。

四、農業科技制度創新

農業的根本出路在于科學技術，積極推進農業科技迅速發展，為農業產業化發展提供技術支撐，是武陵山區農村實現全面小康的重要路徑。推進農業科技制度創新，必須從以下幾方面著手進行：第一，健全農業科研體系。武陵山區生物資源豐富，氣候適宜，因此建立包括生物技術、農產品加工、農業生態區域研究等內容的新型農業科研體系。第二，建立六個區域性農業科技創新中心。武陵山區地跨四省市，包括6個州、市，因而建立湘西州、懷化市、張家界市、恩施州、銅仁市、黔江區6個農業科技創新中心，并各自設立分工明確、優勢互補的山區生態區域科研教育機構，同時要加強六大農業科技創新中心的橫向聯系，發揮資源優勢，突出整體功能。第三，健全多層次的投入體制。國家要加大武陵山區農業科技投入力度，同時應通過產業開發、社會資助、吸引外資等方式，多渠道籌集農業科技投入資金，建立政府、企業、民間多渠道、多層次的投入體制，從而充分保障武陵山區實現全面小康的農科資金需要。第四，完善農業科技成果轉化體制。農業科技成果轉化率低是農業的突出現象，為此，應充分發揮中介組織在科研成果和市場之間的橋梁紐帶作用，由中介組織推廣應用。具體而言，中介組織先科學確定并評估農業科技項目的產業化價值，再由農業科技創新中心研發，研發成功后由中介組織負責推廣應用，從而迅速提高科技成果轉化率。

五、村民自治制度創新

實踐證明，制度建設是全面推進村民自治的根本保障，因此，根據武陵山區在推行村民自治過程中所存在的問題與缺陷，健全民主機制是創新村民自治制度的關鍵。第一，創新民主選舉機制。首先，成立村民選舉委員會，該委員會成員由村民會議或各村民小組推選產生，但村委會成員正式候選人不能擔任村民選舉委員成員。其次，遵守選舉法律程序，村委會的正式選舉，應按照公平、公開、公正原則由村民直接參與現場投票，投票結束，應當眾啟封，公開計票，并當場宣布選舉結果。第二，創新民主決策機制。首先，充分發揮村民會議的作用。村民會議是村民自治的最高權力與決策機構，主要負有決策村務重大事項和涉及村民利益重大事項的職權，對于涉及村民利益和村務重大事項，村民委員會必須提請村民會議討論通過。其次，充分發揮村民代表會議的作用。由村民代表組成村民代表會議，發揮其民主決策作用，有利于減少村民自治運行成本。但村民代表會議討論決定村務事項，必須經過村民會議授權，重大事項必須提交村民會議討論通過。^[8](p7)第三，創新民主管理機制。首先，成立村民代表組成的理財小組，負責對本村收入、開支及相關賬目進行審查。其次，村級財務工作要堅持“村財民管鄉審”的民主理財原則，實行會計管帳、出納管錢，村主任審批和理財小組監督的方式。再次，民主制定村民自治章程、村規民約、村民委員會工作職責、財務管理制度、民主評議制度等各項民主管理制度。最后，在民主管理過程中，要堅持走群眾路線，堅持在制度面前人人平等的原則，堅持依法管理與說服教育相結合的原則，建立嚴格的獎懲制度。^[8](p8)第四，創新民主監督機制。首先，創新村務公開制度。村務公開要達到“五規范一滿意”．^[9](p160)“五規范”即內容規范、程序規范、時間規范、場地規范、管理規范；“一滿意”就是讓群眾滿意。其次，建立“村務監督委員會”制度。這一制度有利于對其他制度執行和村務決策管理等實施監督，能較好地解決村干部違法違紀、村級財務混亂等問題。

六、農村教育制度創新

如前所述，武陵山區農村教育水平明顯偏低，因而創新農村教育制度勢在必行。第一，確立“五教統籌”的發展目標。武陵山區農村經濟社會發展落后的關鍵原因在于教育落后，因此，要確立義務教育、基礎教育、職業技術教育、高等教育和成人教育“五教統籌”的發展目標，并要確立義務教育和高等教育“兩教優先”的發展策略。第二，統籌城鄉教育經費。縮小武陵山區城鄉教育差距是統籌城鄉發展的客觀需要，也是實現武陵山區農村全面小康的必由之路。在當今全面取消農業稅和實行最嚴格的耕地保護制度的框架下，為避免農村教育出現“無米下炊”的情況，必須由中央和省級財政作為農村教育經費的買單者，并且要采取各項措施，確立當今農村教育與城市教育的平等地位。第三，積極發展農村成人教育。基于武陵山區資源豐富的實際，應因地制宜地開展各種形式的成人教育，尤其是各類技術培訓。如武陵山區旅游資源非常豐富，應積極開展多層次的旅游培訓，以滿足當地村民們發展休閑旅游的需要。第四，健全教育激勵機制。一是，建立政府官員約束機制。可以參照農村計劃生育的有效做法，把發展農村教育，提高農民知識素質作為地方政府領導干部績效考核的重要指標之一，并實行“一票否決”制度。一是，借鑒西方發達資本主義國家的經驗，在農村逐步推行“綠色證書”制度，即要求農民必須取得合格證書，才能獲得國家資助，享受補貼和其它各類優惠貸款。^[10](p174)推選“綠色證書”制度，有利于充分激發農民的熱情，調動其積極性，從而為武陵山區農村實現全面小康奠定堅實的教育基礎。

七、戶籍制度創新

武陵山區農村要真正實現全面小康，必須建立起與市場經濟相適應的統一的戶籍制度，徹底消除農村富余勞動力轉移的障礙。第一，建立健全公民身份管理制度。取消農業戶口與非農業戶口的區別，取消居民身份證，實行公民身份證，因為實行公民身份證有利于解決“居民”與“公民”的矛盾。我國現行第二代居民身份證是“居民”與“公民”的統一體，其背面明確標明“中華人民共和國居民身份證”，而其正面下面卻寫著“公民身份號碼xxxxxx”。同時，實行公民身份證也符合憲法的有關規定，我國《憲法》第33條明確規定，“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民……”因此，實行公民身份證，有利于從根本上徹底消除所謂“農業戶口”與“非農業戶口”的不合理界限。第二，徹底取消戶籍審批制。在建立公民身份管理制度的前提下，實行準入制，取消審批制，只要有合法居所和穩定收入，都應允許落戶。第三，消除戶籍歧視政策，尤其是要立即取消農民進城打工的限制性規定、不合理收費和歧視性就業、就學、社會保障和社會管理政策，使進城農民能夠自由平等地進入城市社會福利保障體系。第四，改革暫住證制度。實行暫住證制度雖然為農民進城和人口流動開了一個臨時的方便之門，但仍然是建立在城鄉戶口區別基礎之上的，因而，還需要繼續改革，建議武陵山區參照管理流動黨員的有效做法，取消暫住證制度，進城農民統一使用《流動人口證》。

八、社會保障制度創新

2007年政府工作報告指出：“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度，這是加強'三農'工作、構建和諧社會的又一重大舉措。”^[11]因而，武陵山區各級政府創新農村社會保障制度，既是貫徹落實科學發展觀、加強“三農”工作的必然要求，又是武陵山區農村實現全面小康、構建和諧農村的重要保障。第一，建立健全農村最低生活保障制度。武陵山區各級政府要因地制宜地建立農村貧困群體最低生活保障制度，首先，拓寬資金籌集渠道，多渠道多形式籌措農村社會保障資金；其次，地依法管理社會保障資金；再次，根據實際，合理確定低保對象范圍和標準，但不能低于當地城市居民最低生活保障水平。第二，建立健全農村養老保障制度。當前，武陵山區農村對老年人的扶助責任、養老基本上是通過家庭養老模式來實現的，為實現該地區的全面小康，應建立社會養老與家庭養老相結合的養老保障制度，以解除農村養老之憂。首先，政府從財政上支持每個村(最多兩個村)設立一個養老院；其次，合理確定養老對象，包括老、病、殘等失去勞動能力的老年人；再次，家庭(包括老年人自己)應承擔一半左右的生活、醫療費用，社會承擔一半責任，同時，養老院應提供養老對象的無償服務。最后，無子女者及有子女而選擇社會養老形式者需在有勞動能力時自蓄或向社會交納一定的養老金。第三，健全農村醫療保障制度。首先，打破國家醫療衛生投資城市傾斜格局，逐步建立和完善城鄉一體化的醫療體制，這是健全武陵山區農村醫療保障制度的前提。其次，健全農村公共衛生體系及其預警機制與應急機制，保障農村的公共衛生安全。再次，建立科學的農村衛生組織管理體系，以適應社會主義市場經濟發展的需要，為武陵山區農村實現全面小康提供組織保障。

九、結語

縱觀當代中國農村發展歷程，政策調整優先、制度創新滯后的特點日益凸現，為此，黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標，這是加強“三農”工作、實現我國農村經濟又好又快發展的重大戰略部署，因為沒有農村的小康，就沒有全國的小康。因此，將實現武陵山區農村全面小康提上重要議事日程是黨和國家亟待解決的重大時代課題。通過上述對武陵山區農村實現全面小康的制度缺失分析，可以得出結論：制度創新滯后是嚴重制約和影響武陵山區農村實現全面小康的最重要的根源。因此，武陵山區各級政府尤其是基層政府必須切實轉變職能，將農村制度創新作為“第一要務”，從農村土地制度、公共財政制度、農村金融制度、農業科技制度、村民自治制度、農村教育制度、戶籍制度、社會保障制度等方面積極推進創新，加大創新力度，是實現農村全面小康的當務之急。當然，變革上述制度，推進制度創新，是一項十分艱巨而又復雜的系統工程，是一個長期的、逐步推進的過程，必須防止急躁冒進、急功近利的不良行為。

注釋：

① 參見全國政協民族和宗教委員會的《關于加快武陵山區民族地區旅游開發與協作的建議》。

② 轉引自《經濟學消息報》2000-10-13.

③ 武陵山區地方政府領導干部在任職期間必須完成發展農村教育的一定任務，否則，就否決其工作業績，并實行引咎辭職制度。至于要完成多少任務，達到何水準，則需要進一步深入研究。

參考文獻：

[1] 許建，尹華光.全面建設小康社會背景下的武陵山區旅游業開發[J].商業研究，2006(15).

[2] 靳景玉.制度創新是構建我國農村和諧社會的突破口[J].農村經濟，2005(7).

[3] 劉愛軍.農地產權厘定是保護農民合法權益的基礎[J].財經科學，2006(11).

[4] 王保安.加快制度創新促進全面小康[N].光明日報，2003－07－01.

[5] 姜長云.“十一五”期間統籌城鄉制度創新需要抓住五大重點[J].調研世界，2005(5).

[6] 羅成父.新制度：建設社會主義新農村的關鍵[J].山東省農業管理干部學院學報，2006(3).

[7] 王保安.新農村建設的制度創新與政策選擇[N].人民日報，2006-07-14(9).