完善我國農村金融機構市場環境建設的思考

十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出要建立現代農村金融制度，創新農村金融體制，明確提出加大對農村金融的政策支持力度，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。農業是一個國家社會安定和經濟發展的基礎，是關系到國計民生的基礎性產業，而農村金融是現代農村經濟的核心，現代化農業建設需要充足的金融血液。特別是在2007年通貨膨脹時期，由于農產品供需矛盾造成的農產品價格快速飆升，非洲窮國布基納法索物價兩個月內上漲67％，糧食短缺直接導致騷亂。為此，世界上許多國家都非常重視農村金融體系的建設，普遍建立了全方位、多層次的農村金融體制，對農村金融機構實施各項優惠的支持政策，不斷改善農村金融機構的市場環境，較好地支持了農業的穩定發展。

當前我國農村金融與農業資金需求的矛盾

農村金融作為農村經濟發展中最為重要的資本要素，其作用越來越明顯，農村金融興，則農業興，農村金融活，則農業活。由于農業是天然的弱質產業，風險高、投資數額大、期限長、見效慢、收益低、積累能力差，

農村金融機構提供的金融服務又具有政策性業務的特點，如果沒有相應的政策扶持，在利益驅動下，很難實現信貸資金向“三農”的持續投入。可見，如果完全按照市場機制就可能無法培育出一個農村社會所需要的金融市場。為此，

要矯正市場失靈，必須依賴政府對市場進行干預，制定一系列支持政策以彌補市場失靈。

農村金融機構的商業化經營與發放農業貸款具有政策性的特點存在矛盾。信貸資金追求資金流動性、效益性、安全性和償還性的統一，工商業貸款風險小、利率高，而涉農金融業務成本高、風險大、收益低，金融機構在農村開展金融業務與其商業化運作之間客觀上存在矛盾，沒有相應的政策扶持，農村金融機構難以實現可持續的商業運轉，在利益導向下，貸款發放就會出現重工商業，輕農業的情況，減少了農業貸款的發放。

加速資金周轉與發放增強農業后勁的長期貸款之間存在的矛盾。目前，在農業投入中，最大的問題在于增強農業后勁的投資不足，最需要的是農業開發、農田水利建設等農業基礎設施建設的資金。然而這部分貸款時間長、風險大，而農業貸款資金又需要加速資金周轉，與長期農業基礎設施建設貸款形成矛盾。

農村市場金融脫媒日益嚴重與“三農”建設巨大的資金需求之間存在著矛盾。城市化的過程就是資金、勞動力等生產要素由農村向城市集中、工業比重上升、農業比重下降的過程，越是發達地區越能吸引更多的信貸資金的流入，它的發展速度就越快。由于農業生產的特殊性、農業收入的不確定性、農業投資的長期性和低收益性以及生產的分散性等特點，導致了農村金融的交易成本、資金的使用成本都比較高，風險也比較大，在缺乏成熟的風險分攤機制條件下，正規的商業性金融機構一般不愿意涉足農村金融市場，國有商業銀行紛紛從農村市場退出，信貸資金在農村市場上日益“脫媒”，與“三農”建設所需要大量資金形成矛盾。

發達國家農村金融機構的市場環境建設

為了保證農業的穩定發展，目前世界上許多國家對農業都實行“多予少取”或“只予不取”的高補貼、低稅收或無稅收等多項政策支持農業發展。據統計，亞太經合組織成員國2001年的農業補貼為3000多億美元，政府對農業的支持占農業收入的比重達31%，其中，美國占20%左右、歐盟占35%、日本、韓國占60%以上，這些政策的實施促進了各國農產品的出口，增加和穩定了農民的收入，推動了農業的快速發展。

重視用立法手段建立對農業投資的長效投入機制。在發達國家，農業支持政策和實現政策目標的措施都是通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規對政策目標、政策工具、預算安排、政府執行機構的職責范圍均作出明確規定。美、日、英、法都先后制定頒布了農業投資法。相關法律的制定對保障農業長期發展的資金投入，規范投資主體的投資行為，防止農業投資的盲目性和隨意性發揮了極為重要的基礎性作用。

政府樹立優化落后地區投資環境的意識，實行開發與救濟并行的原則。區域經濟的不平衡發展加劇了社會、經濟矛盾，包括一向奉行自由主義經濟政策的美國也不得不利用市場規律以及政府一系列特殊的法令和政策優化落后地區的投資環境，鼓勵投資，進而促進落后地區的發展。一是鼓勵私人投資。美國政府出資援助落后地區，并非出于單純的“濟貧”思想，其目的是在于引導私人資本投入落后地區，因為只有私人投資才是創造就業機會和經濟增長的基本動力。因此，聯邦政府利用廣泛的財政投融資手段改善投資環境，刺激私人資本投向落后地區，使北部和工商業人口大量流入南部和西部地區，促進了落后地區的迅速發展。二是開發與救濟并行。阿巴拉契亞是美國歷史上著名的貧困山區，政府就將重點放在開發上，開發時重點又放在最有潛力地區，救濟放在無潛力地區。在開發資金分配上遵循有潛力的地區優先原則，以便增加一些新的經濟增長點，帶動落后地區的發展，取得了明顯的經濟效果。

實行農產品價格補貼政策。對農產品實行一定的市場價格保護政策，是世界上許多國家干預和調節農業生產與流通，保證農業穩定發展的重要措施。一是農產品生產價格補貼政策。當農產品市場價格低于保護價格時，政府即按保護性價格收購或給予差價補貼。美國2/3左右的農產品有價格保護，歐共體對70%的農產品實行保護價格，日本政府采取高于國際市場6～8倍的價格收購糧食，保護農民利益。二是農產品貿易價格補貼政策。歐共體國家在進口國外糧食時征收差價稅用來補貼本國農業發展，美國實行典型的出口型政策，為了實施擴大農業出口計劃，聯邦政府采取一系列措施：如向農產品出口商提供出口補貼，以降低出口價格，增加國際市場上的競爭力;向進口國提供多種形式的貸款和貸款擔保等。

對農業信貸實行補貼政策。發達國家實施農業信貸財政補貼政策主要集中在農業生產和農產品貿易兩個方面。一是農業生產信貸補貼。這主要是各國通過農業信貸機構向農業生產者提供低息和無息貸款，以使其得到購置生產資料及農業機械的必要資金。如果農業貸款利率與國內金融市場之間產生利息損失，則由政府補貼給農業信貸機構。例如日本農民在20世紀90年代，每年獲得的低息貸款補貼額約15000億～20000億日元；而美國政府則通過對低收入農民實行的低息貸款，僅1992年就有56000戶農民接受了23億美元的低息貸款。近年來，發達國家政府提供的這種低息貸款發放處于上升的趨勢。二是農產品貿易信貸補貼。發達國家中除日本以外大部分國家都是糧食過剩的國家，為了鼓勵本國的農場主和農業企業，增加對農戶農產品的收購與增加對國外的農產品出口，其用于收購糧食、儲備糧食、進出口產品的資金均可向農業和商業信貸機構提出低息或無息信貸申請，信貸機構在信貸中所損失的利息差額由各國政府從財政中給予補貼。從聯合國糧農組織的統計表明，在過去的20多年中，發達國家政府給予農產品出口財政補貼差額占出口總額約20%～30%，個別年份高達80%。另外，日本政府還通過農協發放低利長期貸款，政府負責補貼利息差額，并實行擔保，對因各種原因收不回來的貸款，政府承擔損失。

建立農業保險制度。實施農業保險是發達國家用于保護和發展農業的一種重要措施。農業保險作為一種非盈利性保險業務，為了解決農業保險公司風險大、賠付率高的矛盾，促進農業保險事業的發展，多年來各國政府對農業保險業務和農業保險公司實施財政補貼。一是實施保費補貼。日本農業保險公司對投保的農戶在遭受保險范圍內的損失時，可獲得85%左右的賠償，其中保險公司和農戶出50%，政府財政補貼出50%；美國政府對一般性農作物災害保險補貼為53%，而對于重大災害則實行全額保險補貼，但給予農民收入保險的補貼則只有40%左右。二是實施保險業務費用補貼。由于承辦農作物保險的各類保險公司需要承擔定損費、推廣費、宣傳教育費等，這些費用各國政府也從財政上給予20%～30%的業務費用補貼進行扶持。三是實行免稅。一般來說，保險公司必須向稅務部門交納營業稅和所得稅等，但對于私營農業保險公司則除要交納1%～4%的營業稅外，其他各種稅收則可以免除，若私營保險公司因為保險賠償而發生經營性虧損，還可以免交一部分營業稅。日本、法國則也給私營農業保險組織實施免稅。總之，對于發達國家來說，農業保險完全是一種扶持農業和給予農業災害補償的政策。

實行農業稅收優惠政策。西方國家的涉農稅制雖然各國都有自己的特點，但在保護農業發展、穩定農民收入方面均對農業實施稅收優惠政策。一是涉農稅收優惠。美國在個人所得稅、財產稅、投資稅上都對農業和農民規定了特別的優惠政策，農業投資被認為是農場主合法的“避稅所”，采取這種合法途徑而獲得的稅收減免，最高可達應稅收入的48%。二是制度稅收優惠。美國規定農業公司、農業勞動和園藝團體、水利工會、農業協作工會等的利息所得、股息所得、財稅所得等可享受免稅優惠。匈牙利對農業經濟體和農戶實行優惠稅收政策，農場和農民受災后可減免其所得稅，從事生態農業可常年減免所得稅，年營業額低于100萬的小型農戶免征營業稅等。另外，法國等歐共體國家給予農戶在計賬、申報期上的特殊優惠，在一定程度上也降低了農民的稅收負擔。

對我國農村金融機構市場建設的建議

2008年中央一號文件和央行一號文件強調要切實加強農業基礎設施建設，進一步促進農業發展和農民增收，加強信貸結構調整，促進增加“三農”信貸投入，改善農村金融服務，但金融支農不能代替政府財政的職能。因此，建立和完善我國農村金融的保障機制是我國農業持續發展的重要條件，政府財政應承擔起支持“三農”的責任，

政府在增加農業資金投入的同時，為我國新農村建設創造良好的投資環境和生產環境，通過稅收、貼息、補貼、債務等政策手段，引導信貸資金、農村集體資金、外資、農民自有資金增加對農業的投入，促進農業穩定發展。如何完善我國農村金融保障機制，我們可以從國外對農村金融的保障體制中得到一些啟示。

以法律形式規定每年向農業投入份額及遞增比例。從世界各國經驗看，無一例外地對農業采取高財政投資政策。目前一些發達國家都制定了專門的法律，如美國的《聯邦農業貸款法》、《農業信貸法》，德國的《德意志合作銀行法》，

日本的《農業協同組合法》等來保證農業的投入。目前我國的支農資金還遠不能適應我國農業發展的需要，今后應通過制定各種法律法規和政策措施，規定每年向農業投入份額及遞增比例，逐步形成多渠道、多層次增加支農資金投入的格局。

政府的支持政策應以優化農村地區的投資環境為重心。從國外經驗和事實證明，單靠財政投入不可能滿足落后地區開發資金的需求，這種輸血式的粗放投入也達不到預期經濟目標。從美國政府對落后地區的調控中，可發現其區域發展以開發為主，用于開發的財政援助又以文衛水電交通等大型公共項目為對象，由此構筑良好的區域投資環境，再通過特別專款為私人企業提供優惠貸款、信用擔保或補助，吸引私人資本與人才流入，增強落后農村地區經濟發展原動力。過去我國對農村落后地區的援助基本上靠財政投入，走的是救濟為主和上項目鋪攤子的路子，效果往往不理想。我國也可借鑒發達國家開發落后地區的思路，政府通過優化投資環境，引導社會資金投資農村，推動農業發展。

對農村金融機構實行有差別的貨幣信貸政策。一是繼續加大農業信貸投入力度。目前從緊的貨幣政策不是簡單地少放或不放貸款，而是要在執行從緊貨幣政策的同時，加強信貸結構調整，適當控制非農貸款，促進增加“三農”信貸投入，改善農村金融服務。二是實行有差別的存款準備金率。目前從緊的貨幣政策直接影響涉農金融機構的支農服務能力。由于農村地區發展水平滯后，在發達地區金融機構承受能力范圍內的準備金率可能就會使農村原本不足的資金供給更加匱乏，而農業發展所需資金相對較大，因此，建議在確定繳存準備金比例時，對農業貸款達到一定比例的金融機構實行差別存款準備金比率，適當降低準備金率，使有限的資金能夠更充分地運用于農村經濟的發展上。三是完善支農再貸款政策。進一步完善現行支農再貸款政策，延長農村金融機構的再貸款使用期限，由現行1年延長至3年或更長，降低支農再貸款利率，以便更好地發揮支農再貸款的作用。四是鼓勵農村金融機構建立多渠道資金來源體系。國家應鼓勵農村金融機構通過在境內外發行債券籌集資金，并幫助農村金融機構建立包括郵政儲蓄協議存款、農村信貸擔保基金、商業銀行委托發放資金、專項國債資金、農業企事業單位存款、財政專項存款、農村醫療和養老保險基金、外國政府和國際組織援助資金在內的多渠道資金來源體系，

以保證農村信貸資金的投入。

建立和完善農產品價格保護制度。農業生產具有一定的周期性，

受市場的影響較大。為避免農業生產的大起大落，

世界各國都通過價格支持政策，

以促進農業的穩定發展。我國也應對農產品價格建立保護制度，對農產品生產和貿易的價格進行干預。當農產品價格低于政府規定的最低收購價時，

由政府按最低支持價格直接收購，使農民得到比市場價格更高的農產品出售價格，

增加農民收入，保護農民種糧積極性，確保糧食種植面積和產量的穩定。

建立農業信貸風險補償機制。一是對農業貸款利息實行補貼。可以將財政增加的一部分支農資金或原有的支農資金拿出一部分用于農業貸款的貼息。我國銀行因為發放農業貸款虧損，利率低，風險大，又沒有彌補來源，就不愿多放農業貸款。因此，當農業貸款利率與國內金融市場之間產生利息損失時，應由政府將利息差額補貼給農業貸款機構。二是建立信貸風險基金。農業生產受自然條件的約束大，經常遭受災害的侵襲，因而發放農業貸款有很大的風險。為了保證銀行的信貸投放能力，國家對銀行難以收回的農業貸款可建立信貸風險基金，對金融機構投向農村和農業的信貸資金，由于自然災害形成的信用風險按照一定比例分攤，降低信貸風險，吸引信貸資金進入農村市場，并允許銀行提高利潤中用于呆帳準備金的比例。三是加強農業貸款信用擔保體系建設。目前，農業貸款往往由于不能向金融機構提供相應的抵押或擔保而不能獲得需要的資金，在農村商業性擔保機構不愿介入的情況下，

政府可以成立政策性的擔保公司，

為農戶貸款提供擔保，鼓勵農村信貸對農業的資金投入。四是對發放農業貸款的金融機構實行免稅政策。與商業貸款相比，農業貸款利率低，加之點多面廣、零星分散，管理費用高，利潤少，因此，國家要有區別于其他商業貸款的優惠政策。為此，我國應在稅收政策上對農業貸款給予優惠。對農業貸款達到一定規模的銀行，

實行稅收減免的鼓勵政策，首先應對農業貸款利息收入免征營業稅，其次允許有連年虧損掛賬的農業貸款，銀行可以稅前利潤抵補虧損掛賬，直至抵消為止。

加強農村社會保險體系的建設。由于農業保險是一種非盈利政策性很強的社會福利事業，世界各國政府對農業保險都采取相應的政策傾斜和補貼，保費補貼率一般達到50%左右。目前，我國農村地區涉及農業保險以及農業最低生活保障的保險體系仍是空白，

這在一定程度上限制了農村經濟的發展。因此，我國應積極探索制定中央和地方財政對涉農保險的補貼政策，明確補貼的方式、品種和比例，開辦農業貸款保險，對農業保險公司經營的農業保險業務適當給予補貼，逐步建立農業保險發展的長效機制，完善多層次的農業救災風險轉移分擔與補償機制。此外，

還急需制定農業保險法律、法規，

為發展農業保險奠定法律基礎，通過再保險或農業風險基金等形式分散風險，

保障我國農業健康發展。

農村金融機構應加強與各級政府的聯系與合作。一是加強與地方政府的合作。農村金融機構應重視與地方政府的溝通與合作，配合地方政府農業和農村發展規劃的實施，擇優支持政府推薦的項目，充分發揮各級政府的組織協調作用，努力探索創新與各級政府的合作模式，共同開展融資、擔保等平臺建設，推動農村金融市場體系的完善和金融生態環境的優化。二是加強與相關涉農主管部門的協作。加強與扶貧、科技、農業、水利、林業等涉農主管部門的協調與合作，也可以采取簽署合作框架協議的形式加強合作，及時了解國家產業發展政策，爭取有利的政策支持，共同研究農業貸款支持農業和農村區域發展的合作方案，積極參與各部門農業、農村領域的項目開發工作。三是加強與各政府機關的聯系。目前，各政府機關都非常關注“三農”問題，農村金融機構可以與各政府機關就支持新農村建設問題開展合作，并在輿論上加強宣傳，同時，與各政府機關洽談對農村金融機構的支持問題，包括政府機關存款、發債支持、政府注資、上市等優惠政策。

（作者系北京農村商業銀行副行長）