韓國信用擔保機構的運作及對中國的啟示

信用擔保是解決中小企業融資難的重要舉措。本文通過考察韓國信用擔保業的發展歷史和業務現狀，并對《韓國信用擔保基金法》進行詳細解讀，在總結韓國信用擔保體系特點的基礎上，提出中國發展中小企業信用擔保業的幾點建議。在政策建議中，本文闡明開展再擔保業務的重要性，并提出了“中央出資設立再擔保基金，并交由中國再保險集團托管”的模式構想。

韓國信用擔保機構的發展及業務現狀

發展歷史

韓國目前主要的信用擔保機構有兩家：一家是韓國信用擔保基金（簡稱KCGF），另一家是韓國科技信用擔保基金（簡稱KTCGF）。韓國信用擔保機構的建立是以促進中小企業的發展為目的，它的起源可以追溯到上個世紀60年代。1961年11月，根據《韓國產業銀行總統令》，韓國信用保證儲備系統建立；1967年3月，《中小企業信用擔保法》設立，中小企業的信用擔保業務開始有法可依。1974年至今，《韓國信用擔保基金法》經歷了14次修訂，這期間有三次修訂意義重大。第一，1974年12月，《信用擔保基金法》發布，確立了基礎資產由政府出資和金融機構捐助的政策，明確了信用擔保的政策性特點；第二，1989年4月，KTCGF從KCGF分離出來，專職從事科技類中小企業的信用擔保業務；第三，1995年12月，對信用擔保業務提供再擔保在法律上給予了確認，這使得整個擔保體系的增信能力加強。

業務現狀——以KCGF為例

擔保資本金情況

對擔保資本金來源的規定構成了韓國信用擔保基金的基本財產制度。根據《韓國信用擔保基金法》第六條的規定：第一，KCGF擔保資本金來源于政府捐助、金融機構捐助以及其他企業和個人的捐助；第二，政府捐助的預算額度必須得到中小企業管理委員會的同意；第三，金融機構捐助的比例由韓國財政部的法令確定，但不超過金融機構每年貸款額的0.3%。這些規定從法律上確立了KCGF的公共性金融機構的地位，使得擔保資本金有了穩定的來源。表1給出了2002年至2006年KCGF的擔保資本金情況。從表中可以看出：2005年以前政府捐助的額度超過金融機構，而之后金融機構捐助的額度則超過政府，但總的資本金存量每年都保持在3萬億韓元之上。這說明基本財產制度的確立有效保證了擔保資本金的規模從而有利于擔保業務的擴張。

業務發展情況

由于有充足的資本金作為保障，KCGF的擔保業務取得了長足發展。表2給出了2002-2006年信用擔保業務的發展情況。從表中可以看出：KCGF的信用擔保業務保持穩定增長的勢頭，但從2005年開始業務量有所下降，這主要是由于特殊信用擔保服務的業務量下降引起的。從擔保的結構上看，KCGF提供的擔保服務主要面向中小企業。這種業務結構主要是由《韓國信用擔保基金法》確定的。該法律第三條第一款規定：信用擔保須優先提供給中小企業。除該項指導性原則外，對于支持中小企業的程度該法也有明確規定，即60%的未到期的擔保必須分配給中小企業。根據《KCGF2005年年報》，KCGF對中小企業擔保家數為223367，占總擔保數的99.9%；中小企業擔保額為289930億韓元，占總額的99.5%。

違約及損失回收情況

業務規模的擴張、經濟周期的變動以及不同行業的風險使得擔保存在違約的情況。表3給出了2002年至2006年KCGF的違約和損失回收情況，違約率在6%上下，而回收率在30%左右，這意味著KCGF的損失率在50%以上。

韓國信用擔保體系的特點

信用擔保立法先行，體現政策性導向

以KCGF2006年的營業狀況為例：其擔保額為296340億韓元，以2%的擔保費率上限計算，擔保收入的上限為5926.8億韓元；違約額14620億韓元，扣除掉6350億韓元的回收額，凈損失為8270億韓元；兩者相減得虧損額-2343.2億韓元。同樣的方法計算KCGF其他年份以及KTCGF的情況也都是虧損的，這還沒有算上營業和管理費用。這說明就行業平均水平而言中小企業的信用擔保業務是虧損的。而中小企業對解決就業、促進經濟創新和結構調整有重要作用，因此韓國政府意識到在政策上支持中小企業發展是必要的。

《韓國信用擔保基金法》明確了中小企業擔保的政策性特點，具體表現如下：（1）明確擔保對象。《韓國信用擔保基金法》第三條第一款規定擔保須優先提供給中小企業，而對于哪些企業是中小企業該條第二款指出，中小企業的范圍由《中小企業法》第二條做出相應規定（2）政策性資金支持。這其中包括兩點：一是基本財產制度，二是財政補償機制。基本財產制度指明了擔保資本金的來源。該法律第六條規定基金的基本財產來自于政府、金融機構、企業以及其他團體和個人；政府捐助的預算額度必須得到中小企業管理委員會的同意；而金融機構捐助的比例由韓國財政部的法令確定，但不超過金融機構每年貸款額的0.3%。財政補償機制則指明了當發生損失時擔保資本金如何獲得補償。《韓國信用擔保基金法》第四十一條第二款規定：當發生損失時用先用準備金覆蓋，如果準備金不足則政府給予補償。（3）市場化運作模式。《韓國信用擔保基金法》第四條規定KCGF是獨立的法人實體，第四十條規定基金必須最大化其基礎資產。利潤最大化是市場運作的原則，但考慮到擔保資金的政策性用途，必須注意控制風險，因此第四十條規定，當KCGF的剩余現金用于購買股票和其他用途須得到財政部的批準。（4）政府監管。出于第（3）點同樣的理由，政策性資金必須由政府監管。《韓國信用擔保基金法》做了如下規定：第二十六條規定KCGF每個財政年度都需要向財政部提交經營計劃，該計劃書只有得到財政部的批準方可執行；第十六條規定KCGF的主席和審計官由財政部指定。

通過對《韓國信用擔保基金法》的研究，我們發現信用擔保以政策性資金為主，運作模式上采取了法人化管理和市場化的運作模式。政策性資金使得基本財產的規模有了保障，而市場化運作和法人化管理則保證了資金的運行效率。

擔保機構以專業化為基礎，圍繞擔保平臺提供綜合服務

擔保機構積極開展信用擔保業務，努力實現其規模經濟；與此同時還圍繞擔保這個信息平臺，提供各種綜合服務以實現其范圍經濟。以KTCGF為例，其業務特色是以技術擔保為主。為了把這塊業務做專做精，KTCGF開展了技術評估業務，有效鑒別技術風險。另外，為了提高擔保效率，KTCGF還開展了一站式擔保服務，通過將政府、貸款人及信用擔保公司分別設置的評估程序整合在一起，極大地方便了客戶。在提供其他的綜合服務方面，KTCGF所能提供的服務幾乎涵蓋了科技型企業生命周期的每個階段（見圖1）。

KCGF也在專業化和多元化兩個方向努力拓展業務。對于一般信用擔保中的某些業務，KCGF開發了電子商務模式。通過在線開具電子保函，電子商務擔保替代了傳統的書面保函，提高了辦公效率。除了開展電子商務擔保業務外，KCGF涉及的一般信用擔保業務范圍很廣，包括銀行貸款擔保、商業票據擔保、履約擔保、稅費支付擔保等十多個品種。另外，KCGF的業務領域還涉及結構金融產品。

擔保機構風險控制能力較強

韓國信用擔保機構的風險控制能力較強的原因來自于兩個方面：一方面得益于《韓國信用擔保基金法》的某些規定：如該法律二十五條規定擔保額不能超過擔保資本金的20倍，這就使得擔保的風險水平有了一個上限；四十六條規定對發生下列情況的企業三年之內不能獲得擔保服務，一是擔保機構發生代位清償后不能取得該企業資產處置權的，二是該企業的法定代表人或實際控制人在發生上述第一種情況的企業工作過。該法條對擔保業務提供了正向激勵，對培育中小企業信用環境起到了積極作用。另一方面，擔保機構自身也注重提高風險管理水平。以KCGF為例，它的事前的風險評級系統有三個，不同的系統針對不同的公司進行信用分析。對于事中風險的控制，KCGF引入了風險調整執行方法。另外，KCGF還建立了再擔保機制。這些措施都起到了有效分散和規避風險的作用。

對加快我國信用擔保業發展的借鑒

加快信用擔保業的法律建設，明確中小企業信用擔保的政策性導向

從韓國信用擔保體系的發展來看，中小企業信用擔保是一種帶有政策性的業務，這種業務的風險和收益是不相匹配的。要保證這項業務的順利開展就離不開政府的大力支持。國家應將中小企業信用擔保業務的發展提高到法律層面。首先，必須明確中小企業的范圍，即政策扶持的對象；其次，建立基本財產制度，保障擔保資本金的來源；最后，建立財政補償機制。政策性業務自然會帶來的問題是道德風險，因此補償中的激勵機制如何設計應慎重考慮。本文建議采用韓國的“政策性基金，市場化運作，法人化管理”模式。

擔保機構自身須健全風險防范、控制機制

相對韓國的擔保機構而言，我國擔保機構的風險管理水平還很低，因此保機構自身要加強風險預警和監控機制建設，不斷強化風險意識，始終把防控風險放在開展擔保業務的首位，努力提高自身的風險控制和管理水平。

再擔保業務亟待開展

目前，我國的再擔保業務幾乎處于空白，而開展再擔保業務對中小企業的發展以及提升整個行業的擔保能力都大有益處。首先，再擔保是對原擔保的信用增級，通過這種機制，有利于增加放大倍數，做大擔保規模。其次，再擔保的介入還可以起到監督、規范擔保業發展的作用。再擔保機構通過制訂相關再擔保業務的標準和流程，對要參加再擔保的擔保機構形成準入門檻，從而間接地起到規范擔保業務發展的作用。對于再擔保業務開展的模式，筆者提出以下的模式構想：中央出資設立再擔保基金，并交由中國再保險集團托管。首先，地方政府通過擔保機制促進了經濟增長并解決了就業問題，對此中央政府應給予支持，另外，中小企業的某些稅種屬于中央和地方共享稅，根據財權與事權相匹配的原則，中央政府應在信用擔保業上有所投入；其次，中國再保險是中國唯一一家從事再保險業務的機構。盡管擔保業務不同于保險業務，但在涉及再擔保業務時，由于集合了很多項目，其擔保對象可以認為是遵循大數定律的，可以依行業和期限采取統計學方法進行測算。而中國再保險集團在這方面具有專業優勢。最后，這種模式減少了信息傳遞的層級，使得激勵不一致的問題部分地內生化，從而有效避免道德風險的出現。

（作者單位：中國社科院金融所）