談內生農村金融和垂直合作安排

雖然農村金融改革已經進行了20多年，各種針對農村金融體系改革的方案，也相繼經過論證甚至得到全國性推廣，但是，農村融資難題似乎一直處于無解狀態。為此，我們需要進一步闡明農村金融體系的一些基本問題，走出供求之爭、機構之爭、產權之爭、體制之爭的討論，去從農村的內生制度上，考慮合適的農村金融安排。

解除農村金融供給約束的政策變遷

在供給約束為主已成為隱含前提的條件下，更多的研究集中在如何改造農村金融服務體系，以突破供給約束上。這可以從政策變化和學界討論兩個層面看出。

就政策面而言，改革開放后有過三次政策變化：

專業銀行體系下的農村金融。1979～1995年，農業銀行分設和農信社并入后，農業銀行作為國有獨資專業銀行，承擔了涉農貸款的各項任務，這一時期只是建立起了單獨的農村金融體系，并未因貸款性質而做區分與考核。

意圖建立起“三位一體”的農村金融體系。1996年“行社分家”、農發行分設，以及《國務院關于農村金融體制改革的決定》的出臺，體現了清晰的“三位一體”農村金融體系的框架——“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”，但這次改革只是搭建了一個“三位一體”的農村金融體系框架，初衷良好，政策意圖并未達到。農業銀行實際上并未承擔起提供農村商業性金融服務的任務，農業發展銀行也并沒肩負起涉農政策性貸款的任務，被要求朝向合作制方向發展的農村信用社，面臨著多重角色沖突，甚至面臨生存危機。

重構農村金融體系。2000年以來，伴隨“三農”問題連續被強調為全部工作的“重中之重”，農村金融體制改革也就自然而然地成為金融體制改革中的“重中之重”。支農呼聲的愈益響亮，使得幾乎是唯一一家還為農民提供信貸資金的正規金融機構——農村信用社，自然而然地擺脫了前兩輪改革中的配角角色，成為這一輪改革的主角。而意圖解決農村融資問題的農村金融改革，蛻變為農信社前途和出路的體制改革，被下放和總體上追認為商業性金融機構的農信社，實際上無力也無心扮演“支農主力軍”的角色。如何重構農村金融服務體系，一直在政策探索之中。

從2004年以來連續五個針對農村問題的中央1號文件，以及與之相配套的政策，可以看出政策探索的線索。2004年和2005年連續兩個中央1號文件要求進行“多種所有制形式的農村金融體制創新”。2005年，中國人民銀行率先開放了“只貸不存”的小額信貸試點。2006年，中央1號文件干脆直接明確提出“鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，有關部門要抓緊制定管理辦法。引導農戶發展資金互助組織。規范民間借貸。”社區金融、外資入股、資金互助等滿足農村融資問題的新型金融組織，已在農村金融新體系的設計考慮之中。2006年12月，銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，為新型農村金融組織的設立，開了綠燈。而2007年的中央1號文件，則在模糊具體安排的同時，為久未突破的農村金融體系改革，指出了清楚的方向，“加快制定農村金融整體改革方案，努力形成商業金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補充、功能齊備的農村金融體系”。同年，三種新型農村金融組織，在全國部分省市先行試點，并擴大到全國范圍。2008年的中央1號文件，由于是以農業基礎設施建設為主題，只是在農信社要“維護和保持縣級聯社的獨立法人地位”、

“通過批發或轉貸等方式解決部分農村信用社及新型農村金融機構資金來源不足的問題”、擴大和創新抵押擔保機制等方面，進行了一些具體的安排。

政策的不斷探索與變化，反映了農村金融體系的諸多矛盾和問題，一直還沒有十分成形的、切實有效的解決方案。

合作化與商業化之爭

相對于農村金融政策的豐富變化，關于合作化和商業化的學術討論，則顯得較為單薄。許多研究對以農信社為主的農村金融體系，展開了激烈的“體制”之爭：

合作制主導。不少研究認為，合作金融應有政策金融作財力支持。然而，目前我國農村政策金融主要著眼于國家農副產品收購這種壟斷性商業行為，并沒有脫出“工占農利”階段統制金融的窠臼，故合作金融沒有得到政策金融在財力上的支持，這導致我國農村真正的合作金融沒有出現，故可以認為，不是合作制本身有問題，而是我國農村政策金融出現了問題。

商業化主導。由于堅持合作化方向的農信社改革，一直沒有真正的進展。所以，對農信社進行商業化改革，并以市場金融為導向，成為諸多研究的主題。如謝平等人的研究認為，農村金融改革和發展的重點應轉向組建和發展股份制商業銀行。

合作化與商業化并重。由于單純的合作化和商業化各有利弊，不少研究采取了折衷方案。如馮興元認為，合作金融一般只能在小范圍可以很好運作，但擴展到大范圍時，合作金融所依據的信任機制和互助機制等不容易正常發揮作用，不能代替商業金融，故二者應該并重。陸磊認為，農戶通過政策扶植可以全面脫貧并維持簡單再生產，在合作金融支持下可以實現初步致富并實現初級層次的擴大再生產，在商業性金融的競爭條件下，真正具備經營能力的農戶可以實現高級層次的擴大再生產，甚至帶動本鄉鎮產業結構的高度化、城鎮化和非農化。

還有一些研究跳出了純粹的合作制和商業化之爭，而是依據農村金融市場的體制問題而來。比如，溫鐵軍利用發展中國家的經驗論述了，正規的商業化金融不能提供高度分散小農經濟化條件下的信用服務，根本不可能在傳統農村做商業化銀行改革。張杰通過對小農經濟命題和史料的梳理，論述了小額信貸實際上相當于古代時的國家賑貸，商業性質的正式借貸在中國小農經濟基礎上不存在發展的條件與空間。筆者也從農村金融市場存在的信息不對稱、抵押物缺乏、特質性成本與風險、非生產性借貸四個問題出發，論證了正式金融體系之所以存在供給約束的內在原因，提出了非正式金融組織更有優越性。

正式與非正式金融組織的競爭與合作

伴隨對金融供給討論的深入，正式金融組織在農村的局限性，逐漸為人們所認識，非正式金融制度成為討論的一個主要方面。關于非正式金融的各種形式與作用，已有許多研究和調查，非正式金融在農村發揮的融資功能也得到廣泛認可，非正規金融的信息甄別優勢、帕累托改進機制、交易成本降低優勢、與民營經濟的對接優勢等，被逐漸地揭示。

筆者曾論述了非正式金融比正式金融更能有效解決農村金融的四大基本問題：由于本身內生于熟人社會組織，信息充分流動并近乎無成本地獲得，從而克服了信息不對稱性；熟人社會中諸多抵押替代機制和對于抵押物的接收，解決了抵押物缺乏問題；互聯合約和相互擔保等，也可以降低特質性成本和風險；非正式金融在放貸過程中，常常有“救急不救窮”的行為，也并不像正式金融組織那樣，嚴格區分生產性和生活性放貸，從而能夠滿足農村生存經濟條件下經常性的生活借貸需求。除此之外，正式金融組織和分散小農之間的組織的極度不對稱，通過非正式金融組織，也能夠得到有效緩解。伴隨對農村金融問題認識的深入，筆者也提出過第五個基本問題，就是組織的極度不對稱。銀行是一個高度組織化的超大型經營部門，其他正式金融組織也是組織嚴密的，但是個體工商戶、農戶、小企業等是一個高度分散化的小經營單位，根本就沒有辦法形成對等交易關系。

以上五大問題，產生了諸多農村融資難、中小企業融資難、民間部門融資難等遍及全球性的金融排斥問題，在我國二元結構體系下，表現得十分明顯。因此，2007年三類新型農村金融機構設立和提供農村金融服務，卻出現了由弱勢群體被金融排斥，到微小金融機構被金融排異的轉變。原因在于，以一個現代金融體系和監管要求，來服務一個傳統的農村經濟和社會體系，必然導致金融機體自身的不適應，而產生微小金融機構被大銀行為主的金融體系排異；內生于農村社區的金融組織，被現代金融監管要求排異；外生于農村社區的微小金融機構，被農村社區排異等諸多現象。金融系統和農村經濟雙重排異的對象，就是此次按銀監會要求成立的新型金融機構。為了適應監管要求，而設置農村金融機構，又因為設置了農村金融機構，去要求農村經濟去適應，這樣的本末倒置，必然產生上述現象。就國際小額信貸發展的經驗看，目前以發展多種所有制，促進多元化競爭為主要中介目標的農村金融新政，是沒有經驗依據的。

基于此，筆者自2005年起，就提出農村金融市場中正式和非正式金融組織的關系，不應該朝向多元化的水平競爭方向，而應該是垂直合作方向。將正式金融組織的資金優勢，和非正式金融組織內生于熟人社會的組織優勢，結合在一起，可以有效緩解農村的融資困難問題。具體的政策建議是，建立兩部門垂直合作的農村金融體系。但筆者后來也指出，這只是在市場邏輯內考慮問題。由于一直以來對農村的制度安排不合理，經濟交易條件不對等，導致農村和城市、農業和二三產業之間的產業利潤率一直存在很大差異。由此，也不難理解兩部門垂直合作型金融安排的局限——它畢竟不能改變城鄉區隔的二元制度安排。但是，在城鄉完全平等和公平交易的制度尚未建立，二元結構是既定事實的情況下，卻是一個科學化的改良方案。

扶持和發展內生金融是關鍵

建立兩部門垂直合作型金融體系的一個重要方面，就是發揮農村內生制度的主體，甚至主導作用。所以，目前的農村金融服務體系建設，需要超越現有的供求之爭、機構之爭、產權之爭、體制之爭，而以“問題意識”出發，回到“二元結構”是既定事實這一前提，發揮農村內生制度安排的作用。在金融方面，主要應該是扶持和發展內生金融。

內生金融并不是新鮮的名詞。伴隨內生增長理論的興起，內生金融制度也成為一個重要的領域。農村的內生金融制度，主要是發揮農村各類金融安排自身的作用，包括民間借貸、資金互助等，但又不能單獨將其抽出來，孤立成一個與農村內生社會制度、經濟制度，以及社會規范相分離的獨立制度。否則，就失去了內生金融的發展土壤。通過歷史回顧和現象觀察，我們知道，農村內生金融制度無論經過多少制度變革甚至嚴厲打擊，都會生生不息，這與其制度的內生性密切相關。經過建國以來各種制度的洗禮，各個地方的農村依然存在各種類型的內生金融制度安排。所以，需要發揮內生金融的組織制度優勢，外部的金融供給，不應該再重復機構下鄉的老路子，只用做到資金下鄉就行了。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院，項目研究得到國家社會科學基金（07CJY063）、教育部人文社科規劃基金（05JA630058）、中國社會科學院重大課題資助。）