試論合作社法律支持體系的構建

摘要：合作社的持續、規范發展需要體系化的法律支持。合作社法律支持體系以促進合作社健康發展和改善合作社的經營環境為法律目的，在分層次、有重點、法律與政策結合的原則指導下，以合作社法為基礎、以各項支持性法律法規為支撐。

關鍵詞：合作社；法律；支持體系；政府；社會服務

中圖分類號：F830.6文獻標志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0146－04

從本質上講，合作社是市場經濟發展的必然產物，是處于弱勢地位的小生產者、雇工和低收入消費者，為抵御工業資本和商業資本的盤剝而走向聯合。自1918年我國最早的合作社——北京大學消費公社成立以來，合作經濟在我國已有90年的發展歷史。20世紀80年代，我國進入持續加速的改革開放時期，伴隨市場經濟的迅速發展，合作社——尤其是農民專業合作社作為弱勢群體聯合進入市場的組織形式也逐漸興起和壯大。從世界各國的實踐經驗來看，各國政府對合作社普遍給予各種支持和鼓勵措施，并通過立法的形式表現出來。近年來，隨著對合作社經濟社會功能認識的提高，我國各級政府對于發展合作社的態度和行動也積極起來。在法治社會背景下，如何正確處理政府與合作社的關系，如何把政府對合作社的支持法律化、體系化，是研究合作社持續、規范發展的一個重要課題，本文嘗試做此方面的努力。

一、構建合作社法律支持體系的必要性分析

合作社的本質、功能及其在實踐中的相對弱者地位是對其進行法律支持的依據，同時，合作社類型的多樣性、發展的階段性以及多方位、全面的法律支持在運作機制上的同向與耦合決定了合作社法律支持須體系化。

1.合作社的發展需要法律的支持。首先，合作社在本質上是弱者的聯合，作為弱者聯合的合作社，在經濟、社會、政治、文化教育等方面為提高弱勢群體的綜合實力發揮著重要作用[1]，國家應鼓勵合作社的發展繁榮。其次，作為弱者聯合的合作社本身處于相對弱勢地位，這是因為合作社往往是由在市場競爭中處于弱者地位的社員組成的，故合作社的經濟規模和經濟實力在同行業同領域中也多相當于中小企業的狀況。因此，為保障合作社多重功能的發揮，維護公平的市場競爭秩序，有必要通過法律法規的形式，明確國家對合作社的鼓勵和支持。

2.合作社的發展特點決定其需要各種法律支持。合作社的本質決定了合作領域的廣泛性及合作類型的多樣性：合作社因所從事事業不同而有供銷合作社、信用合作社、消費合作社、住宅合作社、利用合作社和工業合作社等多種類型；因組織形式不同也有社區性合作社與專業合作社之別[2]。各類合作社雖然在本質和價值上有共性，但在組織形式、經營運作等方面差異明顯，而且各種合作社的發展程度和需要解決的重點問題不同，因而需要不同層次的、針對不同問題的法律支持。

3.合作社法律支持須體系化。首先，針對不同合作社的多方位、多層次的支持性法律具有內在的統一性，這種統一性的基礎就是合作社的本質和基本原則；其次，各種支持性法律規范在運作機制上具有動力同向性，即都是圍繞對合作社的“支持”而產生和運作的。因而從減少立法工作量和提高制度耦合的角度來說，應制定不同層次的合作社經濟法律法規體系，并在動態意義上實現動力同向、制度耦合和傳遞通暢的體系化運作[3]。

二、合作社法律支持體系的法律目的與構建原則

（一）合作社法律支持體系的法律目的

合作社法律支持體系，即支持和促進合作社發展的法律法規體系，這一體系必須圍繞一定的目的進行具體化。我們認為，合作社法律支持體系法律目的的確定必須依據以下兩個指導思想：第一，保護合作社合法權益。整體來說，合作社是市場的弱者，實力較差，經常受到歧視和不公正待遇，包括在法律上享受權利的歧視以及行使權利時受到的實際上的不公正。所以國家必須保護合作社及其出資人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯合作社的財產及其合法權益，不得向合作社非法攤派、收費和罰款，任何單位和個人不得歧視合作社，不得對合作社附加不平等的交易條件。第二，積極扶持合作社創業和發展。合作經濟尤其是農業領域的合作經濟在某種程度上具有代替政府提供公共產品或類公共產品的功能，因此，積極扶持合作社發展應當成為政府的一項職責，也是合作社法律支持體系的核心和價值所系。各級政府要充分運用財政政策、金融政策、稅收政策、產業政策、技術和社會化服務政策，為合作社的發展創造良好的經營環境，發揮合作社在提高弱勢群體經濟和社會地位方面的獨特作用和價值。

根據上述指導思想，我們認為合作社法律支持體系的法律目的有兩個方面：

1.促進合作社健康發展。合作社的發展，取決于內部因素和外部因素，即一方面依賴于外部的發展環境，另一方面也取決于自身內部的機構設置、經營管理水平、技術條件、生產內容等。“促進合作社健康發展”，核心在促進，目的在發展。促進不是壓制、歧視、刁難和設置障礙，也不是包辦代替、急躁冒進和形象工程，而是扶持、幫助、服務和積極地采取措施。它表明的是一種態度，表示了國家立法對合作社發展的政策導向，表明國家將在法律上為合作社的發展提供支持，制定的相關法律法規、政策措施都將著眼于合作社的健康發展。同時，國家的各項扶持措施應是有針對性的，針對目前各種合作社發展不平衡的狀況，結合經濟社會的發展需要與國家的產業政策，政府扶持政策的制定和財政資金的分配應因地制宜、因時制宜；在方法上，不主張過多地使用直接干預的手段，而應以引導性規范為主。

2.改善合作社的經營環境。健康發展和經營環境密切相關，改善經營環境是合作社健康發展的外部條件，也是重要的基礎條件。改善經營環境是針對不良經營環境而言的，當前合作社的發展遇到很多問題，如缺乏關于合作社設立、運營的咨詢和培訓服務；政府主管部門缺位或混亂，導致相應的服務和監督缺失；有關的行政機關對合作社的服務意識淡薄，但干預現象嚴重。作為弱勢群體組織化的有效載體，合作社的發展發揮了重要作用，但是，國家缺乏必要的組織化去引導推動合作社走橫向聯合的道路，導致合作社的實力較弱，發展空間無法擴大。合作社法律支持體系的構建應當改善以上不良經營環境，為合作社的健康發展創造良好環境。

（二）合作社法律支持體系的構建原則

針對合作社的發展狀況，結合國家的產業政策與經濟實力，合作社法律支持體系的構建應該遵循以下原則。

1.分類分層次構建。由于合作社的類型多樣，且各種合作社的發展狀況、組織特征、經營運作等差異明顯。首先，其業務經營特點不同。例如，信用、供銷、保險、住宅、消費等合作社要求社員較多才易于發揮其優勢。信用、保險、住宅等合作社其最低注冊資本起點應高，并承擔有限責任。這就要求組成合作社的社員人數、合作社的最低經營資本及合作社承擔責任的形式都不同。其次，國家的經濟政策尤其是產業政策對不同類型合作社的影響不同。為了實現產業結構的優化，促進國民經濟健康、持續和穩定地發展，國家對經濟的宏觀調控必將更多采用產業政策。而國家對不同行業的合作社支持保護政策必然存在一定差異。再次，不同類型合作社在相關行業的重要性存在差異。如供銷合作社已成為國家聯系農村和農民的橋梁，國家委托該類合作社進行特定業務的經營。因此不同合作社的權利義務關系以及國家相應的責任也有所不同。

盡管合作社類型繁雜，但卻表現出共同的規范性，這種規范性的核心是合作社原則及其所體現出的合作價值。正是由于不同類型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性，在進行合作社立法時，不必針對各不同類型合作社單獨制定法律以免重復內容，無謂增大立法工作量，又不可能在一部法律中詳細規范各類合作社。這就決定著應制定不同層次的合作社經濟法律法規體系[4]。

2.突出支持重點。由于各種合作社的發展狀況和各自需要解決的重點問題不同，其相應的支持體系的重點也就不同。如近年來廣泛興起的新型農民專業合作社，其法律地位隨著《農民專業合作社法》的出臺與實施已經得到明確，對此類合作社的支持重點相應地應該和農業產業化結合起來，明確和統一具體主管部門，研究提供什么樣的支持政策以及如何落實；消費合作社和住宅合作社的支持重點應放到如何解決其法律地位、權利義務的確定等方面；信用合作社的支持則建立在其內部改革、回歸合作社本質和原則的基礎上，因此重點首先放在信用合作社的界定、明確法律地位上，在社員構成、組織機構、業務范圍等方面與其他金融企業區別開來，然后確定或者建立主管部門，制定和落實具體支持政策。

3．法律和政策相結合，以法治為導向。在我國當前的社會經濟條件下和法制進程中，法律和政策各有優劣，呈互補關系。國家既要依靠法律也要依靠政策，才能管理好錯綜復雜的經濟活動。當然，政策和法律在本質上是一致的，它們有共同的價值取向。法律支持體系只是相對的概念，是以法律形式為主導的，以政策為輔助，兼及法律與政策的混合體系，但是它的總體取向是完備的法制化。

三、合作社法律支持體系的總體框架建構

合作社發展比較成熟的國家，如德國、法國、美國、韓國等[5]，基本上建立了較為完備的合作經濟組織法律體系，合作社法律支持體系也成為許多國家經濟法或商法體系的重要組成部分。從各國合作社立法的內容來看，合作社法律支持體系主要由合作社組織法和涉及合作社發展某一方面的專項法規組成。我國的合作社法律支持體系，從總體來說，應是以合作社法為基礎、以各項支持性法律法規為支撐的法律體系。

（一）合作社組織法

合作社組織法是國家扶持和管理合作經濟組織的根本法和母法，其內容主要包括合作社或其基本類型的性質、定義、法律地位、設立條件、組織機構、合作社的立法原則、管理機構的設立及其主要職責、扶持合作社的基本原則和具體的支持領域與方式等。合作社組織法首先明確合作社的法律地位，為其參與市場交易提供法律保障，這是對合作社的最基本的法律支持，也是其他各項支持性法律法規的基礎和落腳點；同時，合作社組織法中關于扶持合作社的基本原則與具體支持領域和方式的基本規定也是立法機關和政府部門制定相關扶持法律規范的依據。

（二）合作社專項支持法律法規

合作社專項支持法律法規是指涉及合作社整體發展或某一類型合作社發展的某一方面的專項法律法規。在合作社組織法的基礎上，根據本國的具體國情和合作經濟組織發展的具體程度和需要，還應制定或完善許多涉及合作社發展的專項支持法律法規，以便更好地指導合作社的健康發展。

具體而言，這些專項支持法律法規包括：

1.產業政策的傾斜。合作經濟所發揮作用的領域主要集中在農業生產、農產品流通、農村金融、住宅合作制、農村社會保障等方面。而這些領域所涉及的產業在國民經濟中占有重要地位。因此，國家在進行產業立法及制定產業政策時，應當從產業結構、產業組織、產業技術、產業布局等方面體現出對合作經濟發展的支持，相應政策向合作經濟傾斜。

2.財稅、信貸政策法規的支持。（1）政府對合作經濟的財政支持主要體現在財政撥款、稅收減免和當合作經濟組織擔負政策性業務時的財政補貼等方面。（2）合作經濟組織在發展業務過程中，資金短缺是比較普遍的現象。為支持合作經濟的發展，國家應給予相應的信貸支持。特別是對農村信用社，央行的政策支持對農村信用社來說是最大、最直接、最有效的支持。

3.社會化服務法律規范。在我國，雖然市場經濟改革起步較晚，但發展迅速，且地區間經濟發展不平衡，從而導致包括許多政府官員在內的大多數人對作為市場經濟產物的合作社的認識較少，因此，對合作社領導者、社員、地方政府官員的培訓是支持合作社發展的一個重要內容。此外還包括技術推廣、咨詢、基礎設施建設等服務。政府應成為各項服務的提供者或推動者。

4.反壟斷豁免。通過反壟斷法的豁免，允許合作社聯合或達成限制競爭的協議等特定的合法的壟斷行為，有利于促成更大范圍內的跨地區、跨產業的乃至全國性的聯合社，這必然大大提高合作社的生產效率，優化產業結構。

四、合作社法律支持體系的若干具體構成

（一）合作社組織法的立法模式與具體建議

合作社組織法應是關于一般合作社與特殊合作社法律規范的具有層次性結構的立法系統。在選擇具體立法模式時，應考慮合作社發展的實踐特點和我國的立法傳統，采取單獨綜合立法模式。在這種模式中，既不必針對各種不同類型合作社單獨制定法律，也不可在一部法律中詳細規范各類合作社，而應通過不同層次、不同效力的法律文本對各類合作社進行立體性規范，具體表現為[6]：（1）由全國人大常委會制定一部內容適度的《中華人民共和國合作社法》，以對不同合作社的共性進行規范，并為制定相關的法規提供法律依據；（2）由國務院及有關主管部門、地方人大及其常委會根據不同行業合作社發展實際制定相關條例或實施細則，在相應區域內實施。目前，應抓緊制定的有供銷合作社條例、信用合作社條例、信用合作社存款保險條例、農業保險合作社條例、住宅合作社條例等；（3）由政府或有關部門根據經濟發展要求和相應的產業政策制定鼓勵相關合作社發展的辦法、通知等規章。如對農業保險合作社、科技服務合作社、信息服務合作社、住宅合作社等進行鼓勵；（4）由有關主管部門或現有合作社聯合社依法制定合作社示范章程，以供相關合作社參照。

此外，2006年頒布的《農民專業合作社法》給我們一個提示，即在上述第（2）項的有關條例隨著相應合作社的發展實踐，在相關合作社發展較為規范、規范較為統一完備時，制定立法計劃，提高其法律位階，擴展其適用范圍。

（二）產業支持法規與政策

針對合作經濟的主要活動領域——農業、農村領域，對合作社的產業支持重點應放在農業和農村范圍的相關合作社，突出支持的重點。

在產業結構政策方面，應突出農村合作金融在農村金融中的主體地位、流通合作在農產品流通中的主導地位，增加扶持措施和扶持資金。

在產業組織政策方面，一方面，應允許、鼓勵和引導合作經濟組織形成區域性乃至全國性的合作社聯合組織以增強其競爭實力，同時應當對合作社適用《中小企業促進法》的相關規范；另一方面，應大力發展以農業產業化為目標的農村合作經濟組織，推動農業產業縱向聯合。

在具體產業支持措施方面，結合WTO農業協議中的“綠箱”規定，推進農村合作經濟組織全面進步。WTO農業協議對政府向農業部門提供的農業科研、技術推廣、病蟲害防治、結構調整、農業基礎設施建設、環境和資源保護等的投資和補貼沒有限制。因此，政府可以在這些方面，通過對符合條件的涉農合作社加大支持份額，以加大農業發展的后勁。

（三）財稅支持法律規范

1.利用財政支持，建立合作社信用擔保體系。設立合作社信用擔保基金并成立相應的擔保機構是解決當前合作社資金困難的當務之急。作為政府扶持合作社的重要措施，所需擔保資金來源應以政府出資（主要是財政撥款）為主，以合作社入股、會員風險保證金和社會捐贈為輔。建立以政府為主導的合作社信用擔保機構為主、多種性質擔保機構并存的多層次的信用擔保體系，即以地市、行業為主從事擔保業務的擔保機構和以省、國家為主從事再擔保業務的再擔保機構為主的全國性的合作社信用擔保體系。政府主導的合作社信用擔保機構提供的信用擔保應以公益性、政策性為主要目標，重點扶持符合國家產業政策、能夠帶動技術升級和擴大就業的合作社。

2.稅收優惠。稅收減免是各國合作經濟發展實踐中的普遍做法。

一是針對合作社自身的稅收優惠，針對規范后的合作經濟組織，國家對其執行免交所得稅、附加稅和減交營業稅的政策。待國家財政好轉后，再向免交一切稅賦的國際慣例靠攏。如：對合作社與社員之間的交易，由于合作社是社員的自助互益性組織，因此對此類交易應給與全面的免稅優惠；對合作社的利潤所得也應給與免稅優惠；合作社購買有關的生產資料、大型器械時，憑票證可以享受退稅。

二是對支持合作社發展的有關組織的稅收優惠，如上述向合作社提供擔保的信用擔保機構可以享受較高標準的稅收減免，對以合作社為服務對象的專門咨詢機構、培訓機構實行一定的稅收減免等。

3.財政補貼。農村合作經濟組織地處農村，服務農業、農民，是農村金融的基礎和農民聯結市場的橋梁，同時擔負著許多政策性支農任務。對合作經濟組織因執行國家宏觀調控以及落實國家扶持農業政策而帶來的虧損，國家財政應予補貼。

（四）社會化服務規范

1.明確政府部門工作職責，提高政府服務效率。隨著政府對合作社的態度越來越積極，鼓勵合作社發展的政策文件也越來越多，為防止混亂，增強部門間的交流和協調，有必要劃分各部門工作職責，確定主管部門。如工商局負責合作社的登記注冊事宜，并向有關主管部門提供相關登記信息資料；縣級以上政府農業行政主管部門負責本行政區域內涉農合作社的指導、扶持和服務工作；市、縣級以上國土資源和房屋管理局主管住宅合作社的扶持和服務工作等；其他相關部門協助主管部門提供相應的咨詢和幫助。相關工作經費列入財政預算。

2.簡化合作社的申辦手續，盡量實行一次性手續。嚴格控制設立合作社所需的表格，避免不必要的重復。

3.各級財政部門分別安排設立并逐步增加合作社專項預算資金，用于支持合作社開展信息交流、成員培訓、農產品質量標準與認證、農業生產基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等服務；對民族地區、貧困地區的合作社和生產國家和社會急需的重要農產品的農民專業合作社給予優先支持。

4.鼓勵設立專門的咨詢機構，提供創業咨詢、技術咨詢、管理咨詢等。對此類咨詢機構提供財政補貼和稅收優惠。

參考文獻：

[1]趙陽林.合作社的本質是弱者的聯合[J].中國合作經濟，2005，（6）.

[2]董忠.我國合作社立法的幾個問題[J].農村合作經濟經營管理，1998，（7）.

[3]趙新龍.論合作社法律支持體系的運作機理[J].特區經濟，2007（6）.

[4]歐陽仁根.我國合作經濟立法的幾個問題[J].財貿研究，1998，（3）.

[5]何黎清，鄧聲菊.一些國家和地區關于合作社立法的一些規定[J].農村經營管理，2006，（3）.

[6]歐陽仁根.試論我國合作經濟法律體系的構建[J].中國農村觀察，2003，（2）.