２００８年雪災與自然災害預警機制的建立

摘要：2008年1月，南方多個省份持續出現雨雪、凝凍等天氣，部分地區出現大雪或暴雪，導致鐵路、公路、民航等交通運輸大范圍受阻，旅客大量滯留，農副產品供應緊張，部分地方供水管道破裂、供電設備被毀、房屋損壞。這次雪災給南方地區甚至全國造成了巨大的損失，受到黨和國家領導人以及全國各地區的關注。造成如此大損失的根本原因在于我國缺少一個完善的自然災害預警機制，當大雪來臨時不能有效溝通、組織搶救抵御。這次雪災充分說明了我國建立自然災害預警機制勢在必行。

關鍵詞：雪災；抵御能力；預警機制

中圖分類號：F205 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0233－04

2008年1月中旬的大雪災情，擾亂了17個省市的正常經濟秩序。使南方廣大地區尤其是郴州大面積受災，雪災造成的實際損失超過300億元，后期的冰雪消融后的救災工作和投入還是一個未知數。從中暴露出國家在預警機制、應急機制、社會救助和社會保障方面的不足，如何進一步建立我國的預警機制，能夠預見性地預測和防范一些自然和人為的災害，是我們的當務之急。

一、背景回顧

2008年春季，我國南方發生了50年不遇的罕見的雪災天氣。南方十多個省遭受了50年不遇的持續雨雪、冰凍等自然災害，受災人數過億，并造成電力中斷、水管爆裂，十多個機場、眾多高速公路關閉，京廣鐵路主干線和諸多鐵路路段及國道停運，導致人員和物資流動阻滯等連鎖反應。民政部救災司2月2日公布的此次雨雪受災數字：農作物受災7 200多公頃，直接經濟損失530多億元，因災死亡60人，緊急轉移安置175.9萬人，倒塌房屋22.3萬間，損害房屋86.2萬間。農業部統計數字顯示，全國共有1.14億畝農作物受災，其中，受災6 629萬畝，絕收1 628萬畝。油菜、小麥等作物受凍程度較重。截至2月2日，已有1 581.3萬頭（只）畜禽死亡。雪災對電網造成了嚴重的影響，直接導致全國損失用電量260億千瓦時左右，對一季度全國用電量增長影響約3.5個百分點。南方受災區大部分電網出現持續時間長短不一的癱瘓。以貴州省為例，貴州省電網本次遭受的雪凝災害是中國電網有史以來最嚴重的災害，創下中國電力工業中，省級電網受損的歷史之最。該省電網在本次雪凝災害中77%的線路受損停運，最多涉及5 100條線路。至2月15日，該省不含鄉以下的電網損失達到30億元。根據國家林業局相關負責人提供的數據：截至2月16日，林業直接經濟損失達573億元。受災森林面積占全國森林總面積的1/10，占受災省區森林總面積的17%，超過退耕還林工程的總面積，相當于全國一個五年規劃增加的森林面積，這將會嚴重影響2010年全國森林覆蓋率達到20%這一目標的順利實現。鐵道部表示，今年初的低溫雨雪冰凍災害對交通特別是公路交通的影響是歷史上最嚴重的。全國先后有23個省份公路交通受到不同程度的影響，其中，13個省份公路交通多次中斷，客貨運輸受阻。全國68條13．3萬公里的國道中，有21條近4萬公里路段因積雪嚴重、路面結冰導致通行不暢。公路基礎設施受損面廣，直接經濟損失達125億元。由于雪災正值中國農歷新年前后，雪災造成大量鐵路、航班停運，大量返鄉旅客滯留①。

二、雪災過程中所反映的問題及建立預警機制的必要性

（一）基礎設施建設不完備，抵御災害能力差

一是反映在交通建設方面。從上面的數字就已經看出這次雪災對交通設施造成了嚴重的影響，然而災害同時反映出了鐵路作為國家重要的基礎設施，明顯滯后于經濟社會發展需要的問題。尤其在春運、暑運、節假日運輸等時段，鐵路供需矛盾十分突出，再加上連接主要經濟區域的鐵路通道單一，一旦發生自然災害和突發情況，勢必造成運輸秩序混亂，也勢必對經濟社會生活造成嚴重影響。雪災期間，南方鐵路運輸線路癱瘓，導致大量回家過年的乘客滯留在火車上。相關部門雖然做出了最大努力盡力解決乘客過年問題，政府也采取了相關措施安撫乘客在車站過一個“祥和”的年，但是，這樣大的物力、人力和財力的支出和損耗仍然是非常大的。鐵路建設落后的問題在于中國的鐵路是一個高度壟斷的行業。北京理工大學社會問題學專家胡星斗教授解釋道，鐵路是一個大壟斷的體制。鐵道部雖然是一個部，但實際上它是一個企業，在部里面進行統一核算，各個分局和機務段在很大程度上是可以不講效益、不講成本。這樣的體制使任何一種外資或民營資本進來以后都要虧本，因為他們都要被納入這個統一的核算體系，喪失自主權。這充分說明我國鐵路部門的改革勢在必行。

二是電網建設不完備，抵御自然災害的能力薄弱。雪災造成巨大經濟損失的另一個原因就是南方電網大量癱瘓。大雪帶來的凝凍天氣使電網受到嚴重破壞，南方很多地區大面積停電，不僅影響日常生活，更為嚴重的是停電致使生產中斷，很多市場處于停滯狀態，給經濟帶來重大的損失。而這反映出的一個問題就是我國電網的抗災能力差，質量沒有完全的保證。這是由于發電企業的產品——電本身不存在區別性，無法實施普通商品的差異化競爭，電力行業是自然壟斷行業，其壟斷性不能保證電網公司能提供最優質的產品。由此反映了我國電力產業市場化改革的必要性。

（二）基礎設施建設的不完備反映了我國地方政府的政績考核制度不合理

很長時間以來，我國對地方政府政績考核是以GDP作為標準，由此導致了很多問題。一個突出的問題就是一些地方政府為追求高額GDP，大搞形象工程，盲目上項目，盲目引進外資，而忽略了關系民生的基礎設施建設，造成了資源的嚴重浪費和環境的破壞，導致基礎設施和自然環境抵御自然災害的能力薄弱。

（三）財政支出結構不合理

從表1中可以看出，1998年以來，我國財政支出用于經濟建設的比例逐年降低，而用于行政管理費用的比例卻逐年升高。而我國的現狀是很多地方經濟建設所必需的基礎設施建設落后，鋪張浪費嚴重，財政支出應該更多地應用于基礎設施的建設。而由于不合理的地方政府政績考核制度和地方政府與中央政府的博弈，又使本來就不多的基礎設施建設費用挪為他用，導致建設的落后。因此，在突發事件來臨之時地方抵御突發事件的能力軟弱，造成了重大的損失。

（四）信息管理系統不完備，管理體制及相關流程滯后

信息管理系統對突發事件的處理起著非常重要的作用。目前，我國發生災害及各類突發事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。雖然有一些信息收集的制度和措施，但是，由于缺乏統一的信息收集網絡，無法實現信息共享，又沒有專門的機構對信息進行分析處理，從而無法轉化為預報，發揮應有的作用，造成了我國各級政府普遍缺乏有效的突發公共事件預警機制。

（五）缺乏相應的宣傳與教育，公眾危機意識淡漠

央視報道大雪初降之后，很多人的第一反應是興奮，鮮有人意識到是災害。等到雪災確認，南方地區又沒有配套設施供暖御寒，更缺少物資應付雪災，大范圍斷電，為迅速融雪、疏導交通，在高速公路上撒下了逾千噸的工業鹽，結果又大范圍污染了水源。報道中經常遇到“百年不遇”、“五十年一遇”等詞匯，不論是“百年不遇”還是“百年一遇”，人們的防御意識都應該加強。隨著社會的發展，各種矛盾層出不窮，不論是自然災害還是社會突發事件發生的比率有增無減，這就更加要求人們提高風險意識，災害來臨之時才不會引起社會的恐慌，短時間內找到解決問題的辦法，降低損失。

（六）城市災害防御系統不完備，必備物資儲備不足

要保障南方的用電，在大雪嚴寒、水電供應有限的情況下，只能是通過火力發電來滿足，電煤也就成為保證電力正常供應的核心能源。然而，這次雪災發生之后，南方煤炭企業受到嚴重破壞，而由于交通線路的阻塞，北方的煤炭無法及時運到南方導致南方用電緊張局面加劇。另一個表現就是雪災發生之后，南方很多商品的價格猛漲，尤其是食品價格迅速增長，關系到民生的物品價格如果增長到一定程度很可能導致更嚴重的社會危機，這就體現出了城市戰略物資儲備的重要性。

由上面的分析已經看出，建立全社會的自然災害防御機制勢在必行。除此之外，還有一些因素說明建立全社會災害預警機制的必要性。

（一）隨著社會發展，高度的技術依賴增加了自然災害的損失程度。現代社會中人們從工作到日常生活對技術設備的依賴程度越來越高，如對電力供應的依賴，金融系統、交通系統等對計算機網絡的依賴等。由于社會對技術依賴的程度越來越高，一旦某個關鍵的技術環節出現障礙，就肯定會引發大范圍的危機。例如，像北京、上海、廣州等這樣的大城市，一旦出現長時間的大范圍電力供應中斷，很難想象會發生一些繼發性的危機。

（二）生態系統比以往更加脆弱。我國正處在工業化階段，近年來，很多地區由于不注重對生態和環境的保護，致使生態環境系統十分脆弱，對自然災害的抵御能力大幅度下降，由于森林過度砍伐，草原過度放牧使很多地區水土流失嚴重。很多地區的大氣污染、水污染的程度也相當高。由于生態日趨脆弱，一些自然災害，如洪水、干旱等可能比以前造成范圍更大、后果更嚴重的影響。

（三）人口高度密集使風險增加。我國人口的居住密度越來越高，尤其在東南沿海城市和內地的一些特大城市，高層住宅使人口居住高度密集，而且還伴隨著城市化程度的逐步提高，人口不斷向大中城市流動，居住的密集度還會繼續上升。高密度的人群使危機一旦產生將使危害范圍短時間內迅速擴大，使更多的人受到危害。

三、關于預警機制建立的建議和對策

我國的預警機制還處于萌芽階段，還有很長的路要走，這次雪災給我國政治、經濟、文化方面都造成了很嚴重的損失，所以，應根據災情需要建立一個有針對性的預警機制來應對以后可能發生類似的情況，來盡可能地避免人員傷亡和減少損失。需要各級政府、氣象局人員、研究預警和災害的專家、各界媒體以及全體人民的一起努力才可以抗擊意外事件和難以準確預測的自然災害。具體的預警機制的建立需要在以下幾個方面努力：

（一）增強預警意識

這是對一個國家建立建全預警機制的根本性要求，只有在覺悟和意識上有認識，才能在根本上對其提高重視程度。這也是建立預警機制的前提和基礎，基礎不牢，后繼的工作哪怕再出色也不會達到預期的效果。而且只有提高了意識，才能真正地在現實生活中遇到異常情況時及時作出反應，提高警惕，防患于未然，盡早地反饋情況來及時應對突發事件。國家在自己增加意識的同時，宣傳力度方面還需要加強，也需要媒體的正確引導來提醒我們時刻保持清醒的頭腦和預警意識。

（二）建全預警管制政策和體制

建立一個完善的，從上到下，統一領導，分級管制的體制。上級政府發出指示，下級各部門收到指示后，立即履行自己的職責，根據自己的實際情況來積極開展各項工作以保證以最短的時間、最有效的措施來避免災害的發生。這種分層管理模式是積極有效的。

（三）信息的有效溝通

這里的信息有效溝通包括信息的有效正確輸入、處理、輸出、反饋，來保證信息傳遞的有效性和及時性。可以構建一個信息平臺來完成，一個良好信息平臺的建立可以保證信息傳輸渠道的順暢，也可以保證從上到下都及時地得知情況，了解動態，知曉措施。政府可以迅速將有關情況向公眾通報，保證公眾知情權，有利于人民減少恐懼心理，積極樂觀地面對突發事件。這一點在非典時期的香港表現十分突出。當香港的非典疫情爆發時，當時的香港衛生司司長陳馮富珍每天都準時地出現在香港的頻道中，將最新的情況，采取的措施以及收到的成果向香港市民公布，這樣，穩定了香港同胞們的情緒，來積極應對疫情。

（四）建立專業專家災害評估組

預警機制的完善需要一個理論扎實和實際經驗豐富的專家評估團體來對一些突發事件進行評估預測，制定出切實可行的緊急方案。這樣可以保證我們用最科學的方法來緊急應對突發情況，也可以發揮專家們的所長，對他們的下一步研究提供參考依據，為以后類似事件做好預案準備。

（五）合理優化財政支出結構，增加對預警機制的支持

合理調整財政支出結構，增加基礎設施建設支出，積極完善各地基礎設施建設，增強抵御自然災害的能力。由于預警機制是針對突發事件和異常情況的，所以，在實際操作時具有綜合性、靈活性、不知性和變異性，當災害發生時，需要投入大量的人力、物力和財力。政府可以建立一個專項的預警基金，目的是在災害發生時可以及時地撥款給予物質上的支持，來保證人民群眾盡可能少地受到傷害和盡可能多地得到保障。這樣也可以減少對一些慈善機構的依賴，而且一些臨時的募捐也具有不穩定性，會對受災群眾的社會保障和社會救助帶來一定的阻礙。

（六）預警信息系統的構建

綜合以上的建議和策略，可以建立一個國家預警信息系統來實現以上措施，系統性地進行信息傳遞，實施各項措施，保證各方職能的充分發揮。因為通過以上的分析可以看出，預警機制體系是一個系統體系，其各個部分是相互關聯，相互影響的，同時也是相互制約的，所以，可以用系統的觀點來看待預警機制的問題。

1.系統模塊：中央政府，各級人民政府，國家氣象局，各級氣象局，專業專家災害評估組，大眾媒體。

2.各個模塊的職能如下頁表2。

3.系統設計流程如下圖。

4.系統運用技術。

在系統實施的技術上可以運用預警和應急電子商務，綜合應用Internet技術、數據挖掘技術、數據倉庫技術、GIS技術、衛星通信技術、GSM無線通訊等，全面整合現有的信息系統和信息資源，實現對突發公共事件的實時響應和調度指揮， 并為公眾提供相應的緊急救援服務。

以上系統具有一定的通用性，也可以用在突發疫情的預警和補助方面，比如，國家氣象局的模塊改為國家疾病預防控制中心，進行進一步的改進用于突發公共衛生事件。

此外，還可以借鑒國外成功案例的經驗。因為國外相對而言有一些經驗和技術比我們要成熟一些，而且有些自然災害在國內沒有發生過。向有經驗的國家取經也是在短期內迅速找到合適的解決方法的一個良好途徑。我們可以在此基礎上根據自己的現實情況加以改造再利用，同時，也要依據自己的現實情況來具體地分析和解決問題。

四、總結

綜上可知，雖然我國的預警機制存在著各種各樣的問題，但總體的形勢是發展進步的，隨著經濟社會的發展，人與自然的矛盾不斷加深，各種各樣的自然災害頻繁發生。2008年雪災給我們敲響了警鐘，建立和完善全社會自然災害預警機制勢在必行，提高預警意識、完善預警法制、合理調整財政支出結構、建立信息系統，建立以中央政府為核心、以地方政府為重心、以各級氣象局為信息中心的自然災害預警機制，充分調動新聞媒體和人民大眾的力量，提高預警能力，盡量減小自然災害給社會帶來的損失，為人民群眾造福。相信通過這些方面的逐漸完善，我國應對突發災害的預警機制將發揮巨大作用，更好地保證人民的生命、財產安全，維護國家和社會的穩定。

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