我國中等城市管理改革研究

摘要：城市管理是把城市作為管理對象，對城市的運行、城市功能的發揮和城市的發展進行的“管”和“理”的雙重行為。城市綜合管理是把城市大系統中的眾多子系統及功能要素綜合在一起，通過組織機構、法規、人及信息等手段，從整體的角度，不斷提高城市的社會效益、經濟效益和環境效益。

關鍵詞：中等城市；管理改革；研究

中圖分類號：Ｇ299.23文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0143-02

在市委、市政府的堅強領導下，株洲市一直致力于深化管理體制改革和建立健全制度體系，城市管理工作取得了長足的進步，城市面貌得到了進一步改善，獲得了“湖南省園林城市”、“中國優秀旅游城市”等榮譽稱號。但城市管理中的現存問題也比較突出。

一、株洲市城市管理的現存問題

1.管理體制不順

隨著城市化進程的日益推進，株洲市現行的城市管理體制卻越來越不適應城市發展的需求。（1）職能交叉，責任不明；（2）“頭重腳輕”，權力過于集中；（3）內部機構膨脹，組織規模擴張過快；（4）中間層龐大，人浮于事；（5）城管、環衛職能分散。

2.管理資源不足

（1）管理經費短缺

隨著株洲市城市建設規模越來越大，城市管理的任務也越來越重，城市管理的經費短缺的問題越來越突出。2006年，荷塘區環衛工作全年經費缺口達160.7萬元，蘆淞區環衛工作全年經費缺口達300萬元左右。

（2）環衛設施不全

天元區是城市新區，環衛設施配套較好，且設施較新，其他三區的情況不太好，均不同程度地存在設施設備老化的問題，而且配套不齊。

而常德市擁有集裝式和壓縮式垃圾中轉站49座，分類收集式密閉垃圾桶400個，果皮箱2219個，密閉式垃圾車30臺，公廁152座。

3.管理水平不高

一方面，城市規劃水平不高且嚴重滯后，甚至有時城市建設不執行城市規劃，導致城市管理的難度越來越大。另一方面，政出多門。

4.管理效果不佳

（1）城市環境衛生仍然“臟、亂、差”；（2）“牛皮癬”久治不愈；（3）城市排水設施跟不上城市發展步伐。

二、株洲市城市管理改革的新思路

1.健全管理體制

（1）重新設計管理機構

統一協調管理職能?；I建市城市管理協調委員會，統一協調市城市管理執法局與市建設局、規劃局、交通局、財政局、四區政府、衛生局、公安局、交警隊等其他職能部門之間的相應管理職能，加強聯合執法、配合執法，避免相關職能交叉、躲避責任。

統一財政投入。城市管理財政投入每年根據前一年管理經費按一定比例市、區兩級財政同時撥入市城市管理協調委員會，再由市城市管理協調委員會下撥到市城市管理執法局，由其統一支配，經費支出情況受市城市管理協調委員會、市城市管理咨詢委員會監督。

統一執法。市城市管理執法局下設市城市管理執法支隊，市城市管理執法支隊屬副縣級機構，只設辦公室和指揮中心，協調和督促四區城市管理執法大隊的執法，不設執法人員，不履行具體執法職能；四區城市管理執法大隊統一執法標準、統一執法標識。這樣，有效避免了各城市管理執法大隊之間的利益沖突和執法矛盾。

統一調配資源。面對株洲市城市管理資源不足的問題，將四區城市管理執法改制為分局，四區環衛處也歸屬市城市管理執法局管理。這樣，市城市管理執法局可以統一調配資源，提高管理資源的利用率。例如，統一調配垃圾運輸車、統一環衛工人的工資標準。

（2）建立“兩級政府、三級管理、四級服務”的城市管理體制

一是突出綜合管理，實行在綜合管理下的專業部門分工責任制；二是突出層級管理，實行市、區、街、居分層管理，調動各級積極性；三是突出屬地管理，將管理重心下移，突出塊塊作用；四是突出群眾參與，動員居民、單位參與管理。

2.創新管理模式

（1）多元化管理

第一，加強社區建設。城市管理多元化要求城市管理的社區化。社區是城市的基本構成單位 ， 具有地域性的利益共同體，是界于政府與市民之間具有網絡聯盟性質的中介橋梁。

第二，建立公眾參與機制。城市管理本質就是為社會公眾提供綜合性的公共服務。公共服務的對象是社會公眾，政府所提供的公共服務是否優質、到位，是由社會公眾“說了算”，這就決定了城市管理的各項活動和過程離不開公眾參與。

參與機制的主要有兩個層次: 一是非制度性參與 。二是制度性參與。

（2）信息化管理

株洲市城市信息化管理的系統框架——市、區伙同兩級信息平臺。市級城市管理信息平臺：

——相關數據庫。主要包括株洲市基礎地理信息庫、市專業部門信息庫、市單表數據庫、市地理編碼數據庫、市城市管理評估指標數據庫、市城市部件數據庫、市城市管理工作流程數據庫、重大事件數據庫等。

——市相關委、辦、局應用系統。主要有業務數據庫（包括公眾舉報數據、業務表單、相關圖片、視頻等）、空間數據庫（包括基礎地理信息、城市部件空間信息等）。

——協調監督系統。主要包括信息傳輸系統、協調指揮系統、監督考核系統、制度法規系統。

——與區級平臺、市相關部門對接系統。這是市級平臺連接各區和市相關部門的對接中心，主在是由數據交換系統、信息呼叫系統組成。

區級城市管理信息平臺：

——相關數據庫。主要包括區基礎地理信息庫、區專業部門信息庫、區單表數據庫、區地理編碼數據庫、區城市管理評估指標數據庫、區城市部件數據庫、區城市管理工作流程數據庫、重大事件數據庫等。

——相關應用系統。主要包括業務應用數據庫、應急指揮中心、便民服務中心、信息采集系統、區屬單位數據庫（公眾舉報數據、業務表單、相關圖片、視頻、基礎地理信息、城市部件空間信息等）。

——與市級平臺、區相關部門對接系統。這是區級平臺連接市級平臺和區相關部門的對接中心，主要是由數據交換系統、信息呼叫系統、“城管通”系統組成。

（3）綜合管理

城市綜合管理有四個基本職能：規劃與計劃→組織與指揮→控制與協調→統計與監督。城市綜合管理有五個基本特點：一是管理的事物、內容不斷增加；二是組織管理所涉及的時空域越來越大；三是管理的范圍和影響在不斷擴大，管理后果的影響日益深遠；四是對管理的實量性，科學性，系統性要求更高；五是管理信息的數量越來越大，信息內容越來越廣，對信息的科學性、準確性的要求越來越高。

3.完善管理機制

（1）完善領導機制

一是建立市四大家城市管理工作聯系會議，作為全市城市管理決策機構，聯系會議主席由市委專職副書記擔任。

二是市四大家都要明確一名城市管理工作的領導，區政府要實行區長負責制，各部門、各單位也要明確相關責任人，做到層層有領導抓，層層抓領導。

三是盡快籌建市城市管理協調委員會和市城市管理咨詢委員會。建議這兩個委員會的下設辦公室設在市政府，由分管城市管理工作的副秘書長兼任。

（2）建立目標考核機制

一是實行市容環境行政過錯責任追究制，市、區各部門、各單位分別與市、區人民政府簽訂城市管理責任書。

二是建立民意測評機制，委托相關專業調查機構定期開展民意調查，收集群眾對城市管理工作的意見和建議，評價各級政府、各部門的城市管理工作。

（3）健全監督機制

一是市政府城市管理職能部門加強對區政府、街道辦事處的日常監督和協調。

二是加強社會監督。通過公眾監督、媒體監督，杜絕城市管理執法部門有法不依、執法不嚴、執法違法的現象；動員廣大市民同破壞城市市容環境等不文明行為作斗爭，五項形成良好的社會監督氛圍。

4.提升管理能力

（1）注重規劃

首先，城市規劃應以生態建設為基本出發點。株洲市是一個工業城市，環境污染相對比較嚴重，城市生態環境很不樂觀，再加上汽車尾氣污染日益加重，環境保護和生態建設是株洲市城市管理的重要內容。

其次，城市規劃應以節約資源為基本取向。就株洲市而言，無論城市管理資源還是城市管理資源都是比較短缺的，這要求我們在城市規劃指導思想上牢固樹立節約資源的意識，在具體工作中逐步建立和健全相關制度。

再次，城市規劃應樹立超前意識。城市規劃時應站在全省乃至全國的高度，全面分析對周圍地區（特別是長沙）的輻射力和吸引力，確定其發展的優勢和速度，以適應未來發展的需要。

最后，急需加強的規劃內容。根據株洲市實際情況，城市規劃目前應加強總體布局規劃、城市排水系統規劃、機動車?？空疽巹潱ㄖ饕枪财?、出租車）、地下管線總體規劃、垃圾中轉站公用廁所等公共設施規劃。

（2）提高城市執法能力

第一，理順關系，明確各職能部門的職責。城市管理工作是一項復雜的系統工程，涉及到城管、公安、工商、建設、規劃、環保、交通等職能部門。

第二，轉變執法方式，樹立良好執法形象。在城管行政執法過程中，堅持以宣傳教育為主，處罰為輔，文明執法。做到處罰與教育結合、疏與堵結合、管理與服務結合，動之以情、曉之以理。

第三，規范執法行為，依法行政。

一是著裝規范。城管執法人員工作時間除特殊場合外，必須按規定著制服，非工作時間一律著便裝。著制服時，嚴格按規定佩帶帽徽、肩章、領花、臂章、胸牌等標志標牌，不得敞胸露懷、披衣、挽袖、卷褲腿；二是職業道德規范。城管執法人員必須做到廉潔奉公，自覺抵制不正之風。

第四，狠抓隊伍建設，內強素質。執法者素質是影響執法者水平的最直接因素，因此，強化隊伍的政治修養與道德意識，培養一支既有服務精神，又有執法權威的城市管理執法隊伍，是城管所必需的。

第五，注重思想教育。始終注重隊伍的廉潔自律建設，從預防出發，常敲警鐘，同時利用正面典型鼓勵樹文明新風、做廉潔自律的人。通過一系列教育，使執法隊員始終保持良好的精神狀態，樹立愛崗敬業、無私奉獻的思想，盡職盡責做好本職工作。

（3）樹立以人為本的意識

城市管理的本質就是要在城市范圍內處理好人、自然、社會的關系。城市因人而建，有了人才有了建設城市的必要，有了人建設城市才有意義，人創造了城市，也創造了城市社會，人成為城市的主體。

（4）引進和培育城市管理人才

一方面，從清華大學、同濟大學、湖南大學等知名高校引進規劃城市、建設城市、管理城市、經營城市等領域的專業人才。另一方面，株洲市政府可以從市規劃局、市建設局、市城市管理執法局等職能部門選派一批有理論基礎的專業人才去清華大學、同濟大學、湖南大學等知名高校深造，提高他們的規劃水平、建設水平和管理水平。

參考文獻：

[1] 武利亞.城管新模式：再造城市管理流程[J].環境建設， 2005，(3).

[2] 城市綜合管[EB/OL].http://www.dlinfo.gov.cn/others/kjxch/zh/7_2003-03-19_42282.htm.

[3] 株洲市人大常委會辦公室、株洲市人大城環委，加強人大監督強化城市管理——株洲市人大常委會“一法三條例”綜合執法檢查紀實。

[4] 2007株洲市委黨校第一期中青班第二調研組.株洲市環境衛生工作的調查與思考[Z].

[責任編輯吳明宇]