公民參與在公共政策制定中的意義

摘要：公民參與在公共政策的整個運行過程中，充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共政策的民主化原則， 制定出科學、合理、公正的公共政策，以實現公共政策的有效性中的意義是極其重大而深遠的。公民參與也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通過‘公民不斷的參與’，方能領略什么是民主，在心理上融會和建立民主作風，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會運作是真正由人民主宰。”

關鍵詞：公民參與；公共政策；民主

中圖分類號：D046.1文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0177-02

隨著社會主義市場經濟和政治民主的迅速發展，公共政策已經成為政府調控現代市場經濟和進行社會管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務的復雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進行探討及實踐。本文從“公民參與”視角出發，從原因和背景、功能、爭議及存在問題和對策幾個方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學的發展“添一把薪”。

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。

2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展

首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保證、物質和必要的設備保障等。

3.政治現代化促進公民參與公共政策

我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和可靠的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。

2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。

3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。

三、實踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。

與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深， 而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。

四、公民參與的現實問題及對策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。

1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經?；?、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

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The significance of the citizen participation in policy-making

YANG gang，LIU Yu-cha，MO Shao-shan

(Dali university ， Dali 671003，China)

Abstract：In the policy moving ，The citizen participation ， which enuoghe safeguards masses's host-status， which t true implements democratized principle of public policy， has extremely significant and profound during makingscience-reasonably- fair policy. The citizen participation also is the core concept of democratic procedure， The indeed democracy needs citizen participation now and then， it can understand what is democracy， can merge and establish democratic style in heart，can get democratic skill and method in behavior，then this may guarant people ，which controls the operation of society .

Key word：citizen participation；public policy;democracy

[責任編輯王曉燕]