政府管制在中國供暖體制改革中的作用

摘 要：隨著房改、醫改、教改的不斷推進，供暖體制已是計劃經濟遺留的最后一塊“蛋糕”，如何改革供暖體制，既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業的健康發展，是改革的難點和焦點。供暖體制改革是一項系統工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問題，制定和實施相應的政策；同時要有相應的燃煤價格及供應，國企改革，財政稅收及其他的配套政策。資金和技術從來就不是改革的障礙，供暖體制改革需要各級政府的決心，制定詳細的改革實施計劃和具體的工作步驟和措施，以及確立明確的改革時間表。供暖體制改革的共識已經形成，改革的步伐不可阻擋。

關鍵詞：政府管制；中國供暖體制；改革

中圖分類號:D630.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0024-02

國際能源價格高擎，國內煤電價格亦扶搖直上。原材料、勞動力等各項成本的上升，對企業的經營獲利能力提出巨大的挑戰，而持續上升的CPI也讓老百姓的荷包明顯吃緊。作為計劃經濟遺留的最后一塊“蛋糕”——供暖，成為改革的難點和焦點，政府如何發揮作用，既保障居民的正常生活和經濟的平穩運行，又能實現企業健康持續的發展，是目前亟須探討的問題之一。

一、 中國供暖體制的歷史變遷

中國的福利供暖制度始于20世紀的50年代，參照當時蘇聯的模式，初步建立了住宅鍋爐供暖體系。從那時起，如同住房等其他社會福利一樣，供暖成為計劃經濟時代一項重要的社會福利事業，曾是社會主義制度優越性的體現。到了20世紀80年代，由于國際國內能源短缺，供暖體制改革逐漸提上日程。在國家城市集中供暖產業政策指導下，通過多渠道籌集建設資金，城市集中供暖有了比較快的發展，但由于體制原因，供暖一直實行福利制。直到20世紀90 年代，國家對公用事業行業提出了轉變經營機制的要求，國家有關部委先后出臺了一系列宏觀指導意見和標準規范，國內一些城市相繼進行了供暖體制改革的試點。2005年建設部等八部委（局）聯合發布《關于進一步推進城鎮供暖體制改革的意見》（建城[2005]220號），就完善供暖價格形成機制，逐步推進供暖商品化、貨幣化提出指導性意見。標志著中國的供暖體制市場化改革正式啟動。

二、 當前中國供暖體制的主要問題

（一）背離了社會主義市場經濟發展的要求

市場經濟的一般特征即平等性、競爭性、法制性和開放性。市場經濟的優越性不僅是優化配置資源，更重要的是不斷促進社會、市場、技術向前發展，降低社會交易成本。而現行福利供暖體制源于計劃經濟體制，已經不適應中國社會主義市場經濟的要求，表現在：現行福利供暖體制的思想理念來源于計劃經濟體制下的“一切國家管、一切政府包”的傳統福利觀念，違背了市場經濟的原則，造成了居民采暖冷熱不均、政府干預左右為難，企業供暖入不敷出三方不滿的局面：一方面交了熱費的居民因為沒有交費的人而受到停暖斷熱的牽連，一方面住房閑置戶因為沒有采暖而要求付費而感到不公，再加上低保困難戶交不起費，供暖企業除了耍態度，向政府要錢，別無他法。而政府是兩頭都要顧，兩頭都顧不過來，畢竟財政是有限的。這也是近幾年供暖問題頻頻曝光的根本原因。

（二）住房制度改革使得福利供暖體制失去了存在的基礎

中國福利供暖體制基礎是住房福利制度以及單一的住房公有制。從20世紀90年代末期開始中國逐步進行了城市住房改革，通過住房制度改革，目前全國城鎮80%以上的住宅已經歸城鎮居民所有，單位不再擁有住房的產權。尤其是勞動力市場的發展和住房二級市場的開放，職工流動和住房交易使許多單位原有住房的所有者或使用者，已經不再是原單位的職工，再由單位承擔采暖費用顯然是不合理的。另外，不少企業處于停產、半停產狀態，甚至進入破產程序，也無法為職工支付采暖費。這都造成了供暖企業資金回收困難，供暖難以正常進行。更難的是，供暖企業還沒有完全成為市場主體，一方面實行企業化經營，另一方面又要承擔政策性義務，在居民和單位不能正常交費，又無政府補貼的情況下，仍然要按政府的要求向居民供暖。所以說，舊體制實際上已經使供暖陷入惡性循環。

（三）與節約能源和保護環境的要求相矛盾

據測算，目前中國民用建筑能耗量占全國商品能耗總量的25%，其中60%為采暖能耗，相當于發達國家在同等條件下采暖能耗的3倍，不僅造成資源浪費，還加劇了城市大氣環境的污染，直接影響了投資環境和人民群眾的長遠利益。這種狀況與絕大多數供暖企業為國有企業，且是當地唯一的供暖企業，缺乏競爭不無關系。同時也與中國建設資源節約型社會的國策相矛盾。

（四）給財政帶來沉重負擔

長期以來，中國政府對公共事業一直奉行“只投資，不受益；只建設，不經營”的原則。這無疑加重了政府的財政負擔。隨著煤電能源供應緊缺形勢進一步嚴峻，政府為福利供暖支付的費用將遠高于20世紀。20 世紀90 年代初，北京市政府為福利供暖的埋單高達5 000多萬元，近幾年的數字更是數倍于此。財政補貼下的政策性虧損掩蓋了一切。

三、改革供暖體制，如何發揮好政府管制的作用

政府管制又稱為政府規制，是政府干預市場的活動

總稱。供暖體制改革是一項系統工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問題，制定和實施相應的政策；同時要有相應的燃煤價格及供應，國企改革，財政稅收及其他的配套政策。在改革中，正確、積極的發揮政府管制的作用才可能既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業的健康發展。

1.引入競爭機制，深化供暖企業改革，實行城鎮供暖特許經營制度

所謂特許經營制度，意即在統一管網規劃、統一服務標準、統一市場準入、統一價格監管的前提下，供暖企業通過公開競標獲得特許經營權，由供暖行政主管部門頒發特許經營許可證；未獲得特許經營許可證的企業，一律禁止其從事供暖生產經營。非經營性自然供暖單位，不予頒發特許經營許可證；凡違反特許經營管理規定的，取消其特許經營權。這意味著供暖市場將逐步打破壟斷，優勝劣汰的市場機制提供了無限的商機。用特許經營的方法將社會資金吸納入公用事業的建設，這是西方從20世紀60年代就開始的做法。實行特許經營需要解決好與特許經營相關的一系列法律問題。另外，如何正確處理政府監管問題，也會影響到特許經營的實施效果。

2.轉變定價主體，由政府主導定價轉為市場形成價格、政府間接調控

供暖產業中，經營輸熱管網屬于自然壟斷，對于自然壟斷業務可以實行繼續由政府管制價格，而供暖屬于非自然壟斷，應該引入競爭，企業通過競標以最優價格上網，從而打破壟斷高價。

供暖價格改革首要任務是在供暖環節實現由政府定價轉為市場定價，而熱價形成的前提是一個自由、公平競爭的市場環境，供需雙方是完全的市場經濟主體。供暖企業能自主經營、自負盈虧；用戶能自由選擇、自主決策，雙方實行等價交換。 具體來說：一是實現供暖服務商品化。一方面付費主體由職工所在單位逐步轉為用戶，這樣熱量消費由供需雙方直接交易，熱費由用戶直接支付給供暖企業。另一方面改變采暖由按面積收費轉變為按實際耗熱量收費。在舊體制下，熱耗量和熱費是完全脫節的。由于用戶不能調節和控制用熱量，按面積收費實際掩蓋了不同建筑位置、不同的生活習慣、用熱方式產生的耗熱量的差異。這種收費方式使用戶不關心節能，造成能源浪費，企業供暖成本加大。供暖系統改造實現分戶計量后，按實際熱耗量繳納采暖費使用戶有了明確的利益界限。在既定成本（可支配收入）的約束下，用戶根據效用最大化原則，合理用熱。 二是供暖企業市場化以市場形成供暖價格。從生產角度看，供暖企業必須是自主經營、自負盈虧、自我約束的市場競爭主體，按照邊際收益等于邊際成本的原則提供最優產量，實現利潤最大化。因此供暖企業必須實行市場化改革。首先，應轉變政府職能、深化國有供暖企業產權制度改革，實行政企分離。供暖企業應是投資主體多元化、經營市場化的現代企業。其次，引入競爭機制，降低供暖成本。

3.建立低收入者供暖保障制度

目前的供暖對象中，只有政府機關和事業單位及效益好的國有企業在執行熱費補貼，而其他民營企業、個體業者及社會其他方式就業者卻享受不到熱費補貼政策。因此，需要政府來協調平衡。眼下最現實的應是，政府采取互助基金的形式，向各單位統收。并將統收的錢，通過社保等渠道，發放到每一位應該享受“明補”之人的手中，從而避免當前“政府機關、事業單位全額補貼；企業單位有錢則補，沒錢不補；沒有單位的個體工商戶及靈活就業者無人給補”現象。

4.完善供暖體制改革配套措施

供暖體制改革不僅僅是供暖企業自身的改革，還涉及煤電供應和采暖供暖方式等。在按照市場價格采購煤電的，建立煤電供應保障機制，確保供暖企業有煤可用。推廣新型采暖供暖方式，通過稅收、環保政策鼓勵供暖企業采用環保節能的供暖方式，通過財政稅收手段鼓勵用戶采用環保節能型采暖設施，推動節約環保型社會的建立。

5.進一步轉變政府職能

政府進行管制是為了矯正和改善市場機制存在的缺陷，過度的干預會加劇市場的扭曲。因此加強政府管制首先要實現政府職能的轉變，這里需要強調的是由經濟性管制向社會性管制的轉變，直接管制向間接管制的過渡以及微觀規制向宏觀調控的轉變。

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The Function on Heating System Reform of Government Control

LIU Lin

（School of Economic and Management， Shijiazhuang Railway Institute，Shijiazhuang050043，China）

Abstract: With constant reform on house， medicine and education， heating system reform is the last cake leaved behind by the planned economy. It is the nodus and focus of how to reform the heating system， in which both guarantee residenter living through the winter warmly and ensure the heating enterprises developing health. Heating reform is a systems engineering， it not only takes into account the reform itselt to develop and implement relative policies， but also requires relatve coal price and supply， state ownted enterprise’s reform， and finance and tax supporting policies. Capital and technology never are the barrier of reform. It needs determination from all levels government to deveolp implement plan and specific approach and measure， and identify clear time sheet. The common sense on heating system reform has already been achieved， the reform march cannot be block off.

Key words: government control；heating system；reform

[責任編輯 吳高君]