中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究

摘 要：產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清是影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效治理的根本性因素。長(zhǎng)期以來中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的作用也不能有效發(fā)揮。推動(dòng)中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施形成與積累的核心是由各級(jí)財(cái)政、村集體和農(nóng)民混合投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施形成的資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)制度目前仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)權(quán)制度，當(dāng)前對(duì)其進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)制度改革，僅靠市場(chǎng)手段配置各項(xiàng)權(quán)能，將難以實(shí)現(xiàn)有效治理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；產(chǎn)權(quán)關(guān)系；治理

中圖分類號(hào):F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X（2008）15-0035-02

一、問題提出

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施研究長(zhǎng)期集中于供給，對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系未給以足夠重視；盡管如此，還是有一些研究涉及了產(chǎn)權(quán)問題，例如，王奎泉（2005年）、楊林等人（2005）在研究中國農(nóng)村公共供給時(shí)指出產(chǎn)權(quán)不清晰是影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效管理與使用的重要原因之一，是中國農(nóng)村公共品市場(chǎng)發(fā)育不完善的又一表現(xiàn)形式。

二、中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系的歷史沿革

1.改革前的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

中國建國后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的指導(dǎo)方針下建立起來的，這時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要采取“一平二調(diào)”等方法由人民公社通過政治動(dòng)員、強(qiáng)行分?jǐn)側(cè)蝿?wù)等作法組織區(qū)劃內(nèi)的大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)大搞農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成后按照“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制管理。

農(nóng)村改革前的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)制度雖為在較大范圍內(nèi)動(dòng)員資源，大規(guī)模興建農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路等提供了制度保障，但這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。首先，“三級(jí)所有”的產(chǎn)權(quán)主體多元，中央政府、地方政府、人民公社以及生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)就基礎(chǔ)設(shè)施的興建、維護(hù)管理、權(quán)益分享方面，這些產(chǎn)權(quán)主體各自充當(dāng)什么角色一直未作明確規(guī)定。在實(shí)踐操作上，人民公社可以隨時(shí)通過行政力量侵害生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的所有權(quán)，損害它們的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。其次，生產(chǎn)小隊(duì)作為最基本的產(chǎn)權(quán)主體（“隊(duì)為基礎(chǔ)”）應(yīng)獲得基礎(chǔ)設(shè)施上的一切產(chǎn)權(quán)權(quán)利，但在“三級(jí)所有”制度下作為大隊(duì)和人民公社的基層組織，其產(chǎn)權(quán)是殘缺的[5]。第三，人民公社及各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和管理任務(wù)，但由于工作面大，需處理的信息量多，管理成本高昂，效率低，它們往往是缺位的，難以承受其負(fù)。

2.改革后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)村改革后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由原來較單一的集體供給向國家、集體、農(nóng)民，以及其他社會(huì)力量參與的多主體混合供給轉(zhuǎn)變。但在雙層經(jīng)營(yíng)體制中，“統(tǒng)”的層次受到了嚴(yán)重削弱，集體既沒有能力、也不能以“一平二調(diào)”方式組織農(nóng)民供給，農(nóng)戶更沒有能力承擔(dān)這種建設(shè)任務(wù)。加之國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的“城市化偏好”更是削弱了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展能力，1978—1998年，國家的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總額僅為994億元，占同期國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)基本建設(shè)投資的1.5％，1999年和2000年這一比重也只提高到2.4％和2.7％[6]，導(dǎo)致農(nóng)民迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，而同期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊加劇了供給短缺。

這時(shí)期，非私人建設(shè)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍是模糊的。人民公社留下的基礎(chǔ)設(shè)施只是按區(qū)劃分配給各村集體使用，它們是屬于各級(jí)政府還是村民委員會(huì)尚未明確。同期，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施其供給模式通常是“國家投資、集體出地、農(nóng)民出力”，這種供給體制下形成的基礎(chǔ)設(shè)施其所有權(quán)又是誰呢？國家、集體、農(nóng)民都投入了要素，各自應(yīng)怎樣行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利呢？一些人認(rèn)為，這些基礎(chǔ)設(shè)施是村集體資產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)部等四部門于2003年12月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督經(jīng)常化規(guī)范化制度化的意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)是由其成員入股和長(zhǎng)期勞動(dòng)積累所形成的共有資產(chǎn)，屬于集體性質(zhì)，歸各該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同所有[7] 。

21世紀(jì)后國家加強(qiáng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2001—2005年，國家安排農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的投資達(dá)3 140億元，約占同期投資總規(guī)模的39％，是新中國成立以來農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入最多、比重最高的時(shí)期[8]。2006年，黨中央一號(hào)文件，首次提出把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，2008年中央一號(hào)文件更直接以“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)”為題。同時(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊開始引起重視，國家發(fā)改委提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，指出“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的一個(gè)突出問題就是‘重建輕管’，為此除了要逐步把農(nóng)村公路等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)納入國家支持范圍以內(nèi)，要按照‘誰投資、誰擁有、誰受益、誰負(fù)責(zé)’的原則加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革”[8]。

三、當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度改革及其存在的問題

1.現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度與當(dāng)前的改革

目前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)權(quán)制度。這一制度仍然未明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體，對(duì)使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能配置仍采取模糊態(tài)度；名義上由國家與集體管理，但國家與集體管理缺位，主要受益者農(nóng)民游離于管理體系之外，凈收益較低或無收益又使社會(huì)力量不愿參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“誰都可以管、誰都管不了”和“有人用，無人管”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷，資產(chǎn)折舊率高。

在此背景下，各界逐漸重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。目前政府提出的主要改革政策有，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革要按“誰投資、誰擁有、誰受益、誰負(fù)責(zé)”原則實(shí)施。對(duì)于一些單個(gè)農(nóng)戶受益的項(xiàng)目可實(shí)行“自建、自有、自用、自管”，明確國家補(bǔ)助投資標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目建設(shè)所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)戶個(gè)人所有；對(duì)一些受益人口相對(duì)分散，產(chǎn)權(quán)難以分割的工程在盡可能明晰工程所有權(quán)的前提下，通過承包、租賃、股份合作或組建使用者協(xié)會(huì)等方式，將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，將經(jīng)營(yíng)權(quán)與工程管護(hù)責(zé)任相統(tǒng)一，也可以將部分所有權(quán)移交給受益農(nóng)戶，明確由農(nóng)戶負(fù)責(zé)工程的保養(yǎng)管護(hù)工作，并保證工程的完整性和使用方向；對(duì)于一些具有一定收益、適合經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施可通過公開拍賣，轉(zhuǎn)讓工程的所有權(quán)和使用權(quán)等方式，由購買者自主經(jīng)營(yíng)管理，并由其負(fù)責(zé)工程的管護(hù)，主管部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督；此外，還將進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和管理，完善農(nóng)村公路籌資建設(shè)和養(yǎng)護(hù)機(jī)制[9]。學(xué)界提出的產(chǎn)權(quán)改革政策建議主要有：“對(duì)已經(jīng)存在的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施要進(jìn)行清理，理順關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，明確經(jīng)營(yíng)和管理責(zé)任，創(chuàng)新管理模式；對(duì)在建或即將建設(shè)的新項(xiàng)目，必須在建設(shè)之初就堅(jiān)持‘誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)’” [10]，“塑造新的農(nóng)民自主自愿投工投勞新機(jī)制，可試行改變投資和管理主體的做法，把過去縣鄉(xiāng)政府和部門作為建設(shè)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民作為建設(shè)主體”；當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)改革集中于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，政府或集體通過拍賣、轉(zhuǎn)讓所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)能，將小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施由產(chǎn)權(quán)承接人進(jìn)行管護(hù)。

2.當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的問題

當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的方針政策更多處于政策原則層面，缺乏法律規(guī)范，改革實(shí)踐處于探索過程，還有許多缺陷。

第一，“誰投資、誰擁有、誰受益、誰負(fù)責(zé)”的改革原則對(duì)于部分新建設(shè)施是適合的，如農(nóng)戶在承包地上自建水利設(shè)施，通過“民建、民有、民管”，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰。但國家、集體、農(nóng)民等混合投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)質(zhì)上是混合產(chǎn)權(quán)關(guān)系的資產(chǎn)，對(duì)其難以按此原則進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。

首先，混合投資體制下形成的基礎(chǔ)設(shè)施能說清是“誰擁有”嗎？若要明確所有權(quán)，那也是按出資比例確定權(quán)益份額之下的、資產(chǎn)歸全體投資者（國家、集體、農(nóng)民）所有。由于國家是投資主體，可認(rèn)為資產(chǎn)具有公有性質(zhì)，但不能據(jù)此認(rèn)為資產(chǎn)是國家的，從而忽略集體和農(nóng)民的權(quán)益。

其次，農(nóng)民是最大受益者，若按“誰受益，誰負(fù)責(zé)”，則由于農(nóng)民集體意識(shí)淡漠，管護(hù)能力有限，靠單家獨(dú)戶難以管護(hù)，而作為村民自治組織領(lǐng)導(dǎo)者的村干部責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)管護(hù)資源配置往往依自身利益決定，而不是按照效益最大化原則配置，這些因素使“農(nóng)民管不了，集體管不好”。

再次，這種改革原則需要依靠市場(chǎng)手段，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍性的公共性質(zhì)決定了經(jīng)營(yíng)者難以通過收費(fèi)達(dá)到市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，改革后產(chǎn)權(quán)承接人的管護(hù)難有可持續(xù)性。

第二，對(duì)于既有基礎(chǔ)設(shè)施，首先需要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，否則諸如“拍賣、轉(zhuǎn)讓誰的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“拍賣、轉(zhuǎn)讓的收益如何分配”等問題就是模糊的，而當(dāng)前改革忽略了這一點(diǎn)，究其原因，可能一是既有產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，理順?biāo)鼈兂杀咎撸欢钦J(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為目前產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的癥結(jié)是政府供給和管護(hù)太多、效率低，需將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣、轉(zhuǎn)讓出去，以權(quán)利置換義務(wù)，把政府原來擔(dān)負(fù)的部分責(zé)任由其他主體承擔(dān)。

再者，對(duì)如統(tǒng)一供水等設(shè)施，如果收益不足以補(bǔ)償成本，在拍賣、轉(zhuǎn)讓所有權(quán)和（或）經(jīng)營(yíng)權(quán)后，經(jīng)營(yíng)者可供選擇一是提高供給價(jià)格，二是放棄經(jīng)營(yíng)或縮小經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這都將減少農(nóng)民福利。對(duì)這種改革措施需比較外包供給和農(nóng)民自主供給的凈收益，以確定改革的可行性。

第三，村集體與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在很強(qiáng)的利益關(guān)聯(lián)性。村干部和村民普遍認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于村集體所有，并且村集體已在事實(shí)上取得其各項(xiàng)權(quán)能。但目前的法律法規(guī)對(duì)國家、村集體和農(nóng)民混合供給形成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施其產(chǎn)權(quán)主體未明確，阻礙了村集體名正言順地行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也使村集體缺乏充分激勵(lì)行使各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

四、小結(jié)

長(zhǎng)期來中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的作用不能充分發(fā)揮，而目前國家、集體和農(nóng)民混合投資形成的基礎(chǔ)設(shè)施其產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，當(dāng)前對(duì)其進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)改革，僅靠市場(chǎng)手段將難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效治理。如何明晰農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有效配置其各項(xiàng)權(quán)能，達(dá)到有效治理，有待各界更加重視、更多研究和實(shí)踐。

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[責(zé)任編輯 吳高君]