農村拆遷中基于村民和政府利益均衡的政府定價探索

摘 要：隨著城市擴建改建工作的不斷深入，農村民用房拆遷市場越來越受到人們的關注，而其焦點正是在于拆遷補償。在所有的拆遷中，如何給定被拆遷人的補償一直是焦點問題，農村民用房拆遷也不例外。中國的補償標準完全由政府制定，而且各地的差異性和彈性較大。從各地制定的評估規則來看，政府制定的補償價格很難使被拆遷人回到拆遷以前的生活水平，兩者之間存在較大的差距。

關鍵詞：農村拆遷；村民；政府；利益均衡；政府定價

中圖分類號：F323.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2008）15-0039-03

近幾年筆者走訪了一些中小城市，親眼目睹了中國經濟高速發展中所涉及的一些問題，其中感受最深刻的是，城市擴張過程中涉及到拆遷民用房的政府補償問題，政府和被拆遷人的利益在這一點上發生激烈的沖突。本文將著重考查由開發商用地而涉及的農村民用房拆遷補償問題。以下提及的政府特指直接參與民用房拆遷補償定價的定價縣級政府。

一、政府與村民雙方利益的均衡問題

在所有的拆遷中，如何給定被拆遷人的補償一直是焦點問題，農村民用房拆遷也不例外。中國的補償標準完全由政府制定，而且各地的差異性和彈性較大。從各地制定的評估規則來看，政府制定的補償價格很難使被拆遷人回到拆遷以前的生活水平，兩者之間存在較大的差距[1]。有些學者認為，根本矛盾在于補償價格的評估是由以政府及其相關部門主體評價單位來認定的，而不是以估價機構市場競爭來獲取：估價內容上需政府及有關部門來界定，從而使基準價格名義上是市場價格，實際上還是政府指導定價。有些政府部門為了政績，搞“形象工程”，有意壓低補償價，降低成本費用[2]，傷害了被拆遷人的利益。被拆遷人一般是分散的個體，是經濟實力相對較弱的弱勢群體，是被動加入拆遷活動的主體。如不對其進行特殊保護，激發其抵觸的行為，也將影響到拆遷的正常進行。只有切實保護好當事人的合法利益，才能保障建設項目的順利進行，維護社會的穩定[3]。至此筆者認為以上的看法不無道理，但存在著不足，一定程度上脫離了實際情況，忽略了政府參與這一過程的必要性和分割利益的現實合理性。首先農村土地是由村民承包經營，村民只有經營權，所有權仍然歸政府所有。開發商要征用農村土地就必須由政府出面收回村民經營權，然后將經營權和所有權打包賣給開發商；其次在目前的現實環境中，中小城市由于相對欠發達，城市大力發展處處需要花錢，政府的財政壓力很大。政府為了緩解財政困難，必然希望從拆遷中獲得部分收益。這樣必然會存在政府與被拆遷人爭奪利益問題。政府補償價格太低，被拆遷人利益受損；政府補償價格過高，由于補償費用來自于政府財政，補償費用較高的話勢必會影響政府的財政預算安排，政府的其他功能的發揮就會因這種擠出效應而大打折扣，政府財政壓力將更加大，政府利益受損。因此，不光村民利益要保護，政府作為社會利益的代表，其利益也不容忽視，雙方利益分配上需要達到一定程度的平衡。

二、現實拆遷中存在的村民私自擴建問題以及傳統解決方法的弊端

在實際拆遷過程中，政府的定價策略并沒有有效解決村民私自擴建造成社會資源浪費問題。就以江蘇省泗陽縣的三類區拆遷為例，該地的村民為了獲得更多的補償，在院里院外偷偷搭建，規模一般都在原有面積的2/3左右，其造成的浪費程度可見一斑。那么政府該如何應對三類區即農村地區這種村民私自擴建問題呢?以往政府都是組織人力進行巡查，發現了就拆掉，并處以罰款，這樣不僅難以發現從而制止村民擴建，反而滋生了腐敗行為。一方面，所罰款項去向不明，很大部分落入私人口袋，另一方面，村民通過行賄巡查人員，從而獲得擴建的許可。

三、政府如何定價解決以上兩個問題

在研究政府定價之前，我們必須將利益問題轉化為效用問題來研究，我們注意到：同樣的一個補償價格給村民和政府所帶來的效用是不同的，而任何一個合理的補償價格都首先應該使得所有經濟行為參與人的集體效用最大化，然后在此基礎上考慮如何分配這最大化的集體效用蛋糕以達到參與人之間的利益均衡。因此，政府在農村拆遷定價過程中如果能考慮到兩個目標：（1）防止村民擴建造成資源浪費；（2）保證政府與村民在集體效用最大化的前提下的利益分配一定程度上的平衡，那么以上出現在農村拆遷過程中的問題將迎刃而解。下面將建立雙價格模型來探索滿足以上要求的政府定價策略，為了建立模型，我們作了如下的假設：

1.市場的主體只包含村民和政府

村民是同質的，是作為一個整體參與博弈。

政府的定價方法是個公共信息；政府對村民私自擴建采取以下策略：如果沒有發現擴建，則以PH（下文稱為補償價格）每平方米的價格予以補償，如果發現則以PL（下文稱為懲罰價格）每平方米的價格予以補償，且PL

2. ΔS

3.村民對政府發現其擴建的概率π的大小是未知的；

π∈0，。在此我們假定在政府巡查可以動員的人力物力一定的情況下π只與擴建的規模和拆遷分布結構有關。我們先探討π與擴建規模之間的關系。當ΔS不斷增大時政府越是容易發現，因此π與ΔS是呈正相關的。在此我們引入一個變量π*，定義π*為只考查擴建規模是政府發現擴建的概率，并且π*= ΔS / （ΔS+S）。ΔS→0時，π*→0； ΔS→∞時，π*→1；接著我們在探討π與拆遷涉及的方位之間的關系。因為城區擴建涉及到城市的不同方位，這就給政府發現村民擴建工作帶來困難，政府無法動員足夠的人力物力來巡查防止村民擴建，需要拆遷的民用房越是分散政府發現村民擴建就越是困難。綜上兩點分析，π∈0，。

4.村民在任一以下條件下都會選擇擴建：條件一，擴建的預期補償收益不小于不擴建下的補償收益；條件二，在擴建的預期補償收益小于不擴建下的補償收益且PH>C時，如果村民認為π<π′ （臨界值π′度量了村民承當投機風險的能力，是確定值），選擇擴建；反之π>π′，選擇不擴建，π′∈0，，這里包含這樣的一個思想：當概率很小時，處于收益狀態下的村民是風險偏好的。

上文我們提到政府在市場定價中有兩個目標，下面我們先探討如何實現第一個目標：防止村民擴建而造成資源浪費。如果要想不發生，則首先必須讓村民選擇擴建的預期補償收益并沒有不采取任何擴建行動所帶來的補償收益多，即使得村民擴建的條件一不滿足。

若村民沒有選擇擴建，則其獲得穩定收益S×PH;若村民選擇擴建（ΔS），如果沒有被發現，則村民繼續接受補償價格PH，所以村民的收益為:

（ΔS+S）×PH-ΔS× C （1）

其中C為村民每平方米擴建成本

如果擴建真的被發現了，則村民必須接受懲罰價格PL，那么村民的收益為：

（ΔS+S）× PL-ΔS× C （2）

所以村民的期望收益ER：

ER=（ΔS+S）× [π× PL+（1-π）×PH]-ΔS×C（3）

要防止擴建，必須：ER≤S× PH即:

（ΔS+S）× [π× PL+（1-π）×PH]-ΔS×C≤S×PH （4）

式（4）能夠有效使村民擴建的條件一不滿足，但是未必能夠使村民放棄擴建，因為村民擴建還有第二個條件，這一條件我們將在后文“效用蛋糕”的切割中討論如何使其不滿足。

下面來考查政府定價的第二個目標，政府的第二個目標的實現首先要使得自身和村民的集體效用這塊“蛋糕”最大化，然后在這塊最大的“蛋糕”基礎上考慮如何分配。在此我們只考察政府的定價策略對于雙方集體效用的影響，故令U（PH，PL）。在選擇集體效用函數方面我們本著以下標準：

1.?藜u/?藜PH是不確定的，即PH的變化對于效用的影響是不確定的，這是由于PH越高的話，對于政府來說是不利的，對于村民而言是有利的。

2.?藜u/?藜PL>0，PL的高低直接代表了懲罰的力度，PL越低懲罰越嚴重，村民的效用越小；另一方面，PL越低，說明政府并沒有有效防止村民擴建，這便意味著政府的第一個目標沒有很好實現，因此政府的效用也就越低。

3. ΔPH/PH度量了村民擴建行為沒有被發現下的政府與村民的效用變化；ΔP/P度量了村民擴建行為被發現的情況下，政府與村民雙方的效用損失的變化。所以，政府與村民的集體效用的變化應該是兩種可能的綜合：

Δ U / U=（1-π）× ΔPH/ PH-π× ΔP / P。

綜上標準筆者選擇了這樣的效用函數：

U（PH，PL）=A×PH1-π（PH-PL）-π A為常數（5）

利用（4） （5）式maxU（PH，PL）=A×PH1-π（PH-PL）-π

st. （ΔS+S）×[π×PL+（1-π）×PH]-ΔS×C≤S×PH

建立拉格朗日函數求解得：

PH=C×（1-π）/（1-2π） （6）

?鄣PH/?鄣π=C / （1-2π）2＞0（7）

四、根據模型做出的“效用蛋糕”，分析政府該如何“切割”才能保證自身和村民的利益一定程度上的平衡

先來分析高價戰略和低價戰略。π′的評估存在技術上的困難。因此從技術操作上應剔除這兩個戰略。

下面來考察偏政府極端戰略：PH=C。首先，毫無疑問，村民將放棄擴建，政府因而達到第一個定價目標。其次從經濟角度講，政府不需要動員人力物力巡查，節約了政府資源。并且相對于高價戰略它的操作性較強，不需要對進行評估。但是它也是有明顯的缺點的，就是相對于高價戰略補償比較低，村民僅僅獲得了純粹的房屋置換而沒有多獲得其他任何的超額收益，特別在擴建成本C與重建房屋的成本存在較大差距時，政府在這一定價中大大爭奪了村民的利益，前面我們提到村民的效用與補償價格的高低密切相關，所以偏政府出價戰略勢必傷害村民效用，這與保護村民利益的定價思想是矛盾的。但是這一戰略的缺陷是可以彌補的，筆者認為政府可以從其他途徑對村民進行必要且適當的補償來解決問題。比如按照涉及拆遷的村民人口數量進行拆遷額外補償，由于人口短期內是剛性的，所以不會存在像擴建房屋那樣的村民臨時增加家庭人口以期獲得更多補償的問題。這種做法相當于將“效用蛋糕”一切為三，一塊按照PH=C切給村民，然后再在剩下的部分中再切一塊以其他名義或者方式補償給村民，通過多次的不同角度的補償使得政府定價兼顧了村民的利益，并且徹底不需要配備任何的巡查，節約了社會資源，從而在這一做“（效用）蛋糕”分“（效用）蛋糕”游戲中達到“雙贏”。

筆者闡述了在農村民用房拆遷中政府如何運用定價來抑制村民擴建的沖動同時制作政府和村民的最大化綜合“效用蛋糕”的過程，以及政府該如何根據自身情況分配切割“蛋糕”以使得雙方都能夠在一定程度上獲得滿足，最終達到“雙贏”。

五、拆遷中政府定價的原則性政策建議及本文不足

1.補償定價應該基于政府財政實力和保護村民利益綜合權衡后制定，任何適當的定價都是希望雙方達到一定程度的均衡。合適的定價能夠解決好政府與村民之間的利益矛盾，改善村民與政府之間的關系，有助于構建和諧社會的長遠目標的實現。作為弱勢群體的村民，政府理當予以保護其應有利益不受損害。

2.為了有效防治村民私自擴建造成的社會資源浪費，政府最好選擇PH=C的偏政府戰略，一方面技術操作方便可行，另一方面，節省巡查監督成本。但是這一定價策略需要對村民進行額外補償，所以政府需要注意額外補償的方式和力度，以節省額外補償中的交易成本。

3.對于C的確定模型并未給出，這需要當地政府實地調查采集樣本，進行適當的估算。如果C估算不準確的話依然無法有效防治村民私自擴建；如果準確估算了C卻發現C較大偏離目前的房屋重置成本，則意味著政府采取PH=C的補償策略時需要對村民進行更多的額外補償。

4.任何一種定價都不是萬能的，要達到理想的目標，還需要雙方的相互理解和配合，因此，政府的宣傳政策也是很必要的。加強對村民關于補償定價策略思想的宣傳，讓村民感受到政府在定價中是關注到民生的，減緩村民的抵觸情緒，確保拆遷工作的順利進行。

感謝南京大學夏江老師，東南大學林金官老師，江蘇教育學院明朝輝老師的熱心指導！

參考文獻：

[1] 黃凱松.中美兩國土地征用與房屋拆遷立法比較[J].中共福建省委黨校學報，2005，（2）:80.

[2] 錢民生.房屋拆遷補償價應如何評估[J].中國房地產金融，2004，（2）:36.

[3] 印月.淺析拆遷補償中對被拆遷人利益的保護[J].前沿，2004，（1）:121.

[4] 胡錦濤同志向十七大作的報告——過去五年是改革開放和全面建設小康社會取得重大進展的五年[R]，2008.

[責任編輯 吳高君]