從２００８年雪災透視政府公共危機管理中不同形式的公民參與

摘 要：公民參與政府公共危機管理，是公民參與的一種具體形式，通過觀察分析2008年抗雪救災中的公民參與，力圖按參與的形式對其加以分類，這對于改進政府公共危機管理工作具有一定的實際意義。在政府公共危機管理中，存在著不同形式的公民參與，有效引導這些公民參與，這將會對危機的及時有效處理發揮重要作用。

關鍵詞：2008年雪災；政府公共危機管理；不同形式的公民參與

中圖分類號:D630.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0196-02

一、2008年雪災

2008年1—2月，一場罕見的大范圍雪災襲擊了中國部分省市，使人民的生命財產安全遭受了重大損失，其中湖南、湖北、貴州、廣西、江西、安徽6省、區受災最為嚴重。政府在雪災發生的第一時間采取了一系列急救措施，但由于危機的突發性，對于危機的認識不足，準備不夠充分，再加上災情的持續惡化，使得這些應急性的急救措施很難立即發揮作用。而正是在此時，廣大公民或以個人身份或以團體名義，或捐錢捐物或出人出力，通過各種形式參與災區救援工作，為政府開展抗雪救災工作贏得了寶貴時間，也相當程度地控制了災情的進一步惡化。從中我們不難發現，在政府公共危機管理中，存在著不同形式的公民參與，有效引導這些公民參與，這將會對危機的及時有效處理發揮重要作用。

二、政府公共危機管理中不同形式的公民參與

政府危機管理中，公民參與的類型有很多種，而按照其形式主要可以劃分為以下四種：

1.資金的參與。公民的捐款是公民參與公共危機管理的一種重要形式。應對公共危機需要大量的資金來購買物資，政府在制定危機預案時雖已有一定的應急經費，但由于公共危機的嚴重程度不易在事前就能進行準確估量，應急經費往往很難與實際需求相符，所以，來自民間的資金就成了重要補充。與政府應對公共危機的經費不同，公民提供的經費往往比較零散，但卻很靈活，可以在危機發生的第一時間為受災群眾提供幫助，起到及時應對危機的作用，這就有效地控制了危機的進一步惡化，給政府應對危機贏得了時間。此次雪災中，為使受災地區盡快擺脫困境，從普通公民到社會精英，積極承擔社會責任，紛紛向受災地區捐款，對于危機的有效應對起到了重要作用。

2.物資的參與。“巧婦難為無米之炊”，物資是解決危機的物質基礎和重要保障。僅有資金，并不一定就能及時購買到需要的物資，沒有物資，也就無法解決實際問題。政府在危機管理中，會儲備一定量物資以應對可能出現的公共危機。一般來說，物資的儲備量、種類和比例應根據相關評估部門或專業機構的評估預測來確定，以應對相應程度的公共危機。但“計劃趕不上變化”，政府危機管理所存儲的物資并不一定能夠完全滿足現實的需要，且能否及時將物資送達也因實際情況的不同而很難確定。而公民在公共危機中提供的物資，具有及時性和實用性的特點，能夠彌補政府應對危機的不足。在交通中斷的情況下，當政府的救援還未能及時趕到時，公民的救助對于受災群眾來說，往往是能夠決定生死的。2008年的雪災中，廣大企業將大批食品、飲料、藥品、衣服等物資捐獻給受困中的旅客、戰斗在春運一線的公安干警、武警官兵、醫護人員與鐵路職工，極大地減輕了政府的物資供應壓力。

3.勞力和技術的參與。一般來說，公共危機中會有許多重要的基礎設施被破壞，且范圍廣、受損嚴重，所以，僅僅依靠政府的力量很難得到及時有效的應對。災后的救援需要大量的人力來實施，而消防、武警等國家相關部門的人員畢竟是相對少數，很難及時有效地解決重大危機；而且，有些特殊的工種也并不一定能夠及時招募到。在公共危機發生后，如果公民在政府的指導下積極有序地參與救援，能夠極大地減輕政府救援人員的工作量，有利于政府將主要精力集中于重點工作上，這將大大提高解決危機的效率。

4.信息的參與。在政府公共危機管理中，政府建立了完整的信息輸入與輸出系統，通過各種渠道獲得危機的最新信息。一般來說，政府的信息主要是通過官方渠道獲得的，各種信息通過行政機關逐級向上傳遞，最后再匯總到政府公共危機應急指揮中心，這是信息的輸入過程；然后，危機管理的應急指揮中心將信息收集整理，并以這些信息為根據作出具體的行動方案或指示，再通過各級行政機構傳遞到基層，這是信息的輸出過程，由此便是一個完整的信息傳輸過程。當然，信息的傳遞并不是一次就能夠完成的，常常需要經過多次的搜集、整理、傳輸、反饋、確認和輸出才能完成。然而，在信息的逐級傳遞過程中，難免會出現信息的失真問題，傳遞的層級越多，信息失真的也就越多，因此，應努力減少信息的失真。公民是信息的重要來源，由于陷于危機中的公民或者與他們有密切聯系的公民對于危機的情況較為了解，他們所掌握、提供的信息往往更真實、準確和及時，所以，政府公共危機管理工作中應充分重視并利用這類信息。

三、政府應該有效引導公共危機管理中不同形式的公民參與

由此次雪災我們發現，在政府公共危機管理中，由于不同形式的公民參與多為自發行為，較為松散無序，很少會有統一的指揮，這樣不利于危機的有效處理，所以，政府應加強在這方面的管理。在此，筆者提出以下幾點建議：

1.加強與非政府組織的合作。公民參與多為自發的個人或小團體行為，缺乏對于危機的整體認識，什么地方、哪些人需要幫助，以及需要多大程度的幫助，都所知不詳。他們雖有參與應對危機的欲望，但卻不知道該如何參與，這就需要政府的指導。而政府又不能事無巨細地考慮方方面面，因此，政府可以與非正式組織建立長期聯系，讓非正式組織分擔一定的組織管理工作，并以一定形式使之制度化，使非正式組織獲得參與政府公共危機管理的合法性與正當性。這樣，在政府的領導下，公眾可以在一些非正式組織的具體指導下參與危機的管理。在2008年初的雪災救援中，各地的紅十字會、宗教組織、慈善機構發揮了重要作用，正是有了這些非正式組織，公民參與危機管理才有了較為可靠的途徑，公民的捐款捐物才得到了更加有效的管理和使用，促進了危機的解決。

2.因才適用，各盡其才。公民是一個很大的群體，占到全國總人口的絕大多數。每位公民都接受過一定程度的教育，經過不同類別的專業訓練，因而具備相應的技能。吸收他們參與處理公共危機時，應當發揮他們本身擅長的專業優勢，這既能滿足他們的參與意愿又能最大程度地提高應對危機的效率。同時，由于公民接受教育的程度、知識層次，經驗等的不同，具備的能力也就不同，應根據他們實際所掌握的知識和具備的能力引導其參與相應難度的工作，這既能防止參與者由于不能勝任工作而“誤工”，又能保證不會浪費人才，更為重要的是，保證了危機處理工作的進度。在一些公共危機的管理中，有時還需要參與人員接受相關技能的培訓，包括生存技能（救生圈操作、潛水練習、急救訓練）和交際技能（處理危情、與具有進攻性的人打交道），以滿足特殊救援工作的需要[1]。

3.重視來自普通公民的信息并進行認真篩選。在公共危機發生時，會有來自各方有關受災地區的信息，既有官方的也有其他非正式途徑獲得的，但其最初的信息源大多來自普通公民。公民通過積極參與，搜集、傳遞危機信息，有助于政府和社會組織充分了解受災群眾的疾苦、愿望和利益，使應急管理政策目標、措施和手段的選擇建立在符合這種愿望和利益的基礎之上，有利于政府制定出科學、合理、公正的決策。所以，應充分重視公民所提供的信息[2]。同時，由于信息受眾多，而且每經過一個信息接收者的再次轉述，等信息到達公共危機管理者耳中時，已有不同程度的失真，因此，很有必要對信息進行鑒別。那么，該如何鑒定收集到的信息呢？政府應設立“信息整理部” （INCO） [3]，遇到重大危機時，還可以設立詢問接受部、整理部、篩選和記錄部。為獲得有關危機的真實詳細的信息，INCO可以讓經過訓練的專業人員偵查信息，INCO再將收集到的信息進行加工、篩選和評估，從而為公共危機管理的各個部門提供真實、可靠、準確、詳細的信息。

4.引導公民參與危機后的心理救援和心理干預工作。危機后的心理干預，“即通過心理專家和心理疾病治療專家為各種危機的受害者、幸存者提供心理危機干預治療，幫助他們克服創傷后的心理障礙，使得他們盡快恢復正常的心態和正常的生活?！盵4]公共危機后的心理救援與心理干預內涵接近，只不過前者是公共危機管理上的定義而后者則是心理學上的定義。危機后的心理干預，除采用簡單的心理治療手段外，可以嘗試國際通行的“集體心理晤談”，筆者認為，在這一治療過程中可以吸收與受害者比較親密的公民參與集體心理晤談的治療。因為，中國目前在這一領域的研究不多，專業機構也很少，專業心理醫療人員更是嚴重不足；另外，由于受重大危機的影響，受害者往往自閉，排斥新的刺激，不愿與外界接觸。如果能指導這些與受害者比較親密的公民參與心理治療，受害者往往更容易敞開心扉傾訴自己的親身經歷，將壓抑在內心的情感釋放出來，減輕直至徹底消除焦慮、恐懼等心理，從而走出心理陰影，回歸正常生活，這既節約了政府公共危機管理中有限的醫務資源，又改善了治療效果，何樂而不為呢。

參考文獻：

[1] [美]羅伯特·希斯.危機管理[M].王成，等，譯.北京:中信出版社，2004:71.

[2] 唐儉.政府危機管理中的公民有序參與研究[J].中共山西省委黨校學報，2006，（5）.

[3] 陳佳貴.危機管理：面對突發事件的抉擇[M].廣州:廣東經濟出版社，2002:80.

[4] 黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京:中國檢查出版社，2006:182-184.

[責任編輯 王曉燕]