失地農民保障問題的再思考

摘 要：失地農民現象已成為我國現階段備受關注的社會問題。對失地農民當前生活滿意度進行了統計分析，發現不同社會背景、不同年齡、不同受教育水平影響農民被征地的意愿等，研究保護失地農民的合法權益的有效途徑。引進征地應突破“公共利益”的局限性，健全社會保障機制，以社會效益最大化作為征地正當與否的標準，考慮失地農民參與土地增值收益分配。

關鍵詞：土地征收；失地農民；社會保障

中圖分類號：F323.89文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)07-0046-02

一、研究背景

上世紀90年代以來，隨著我國工業化、城市化進程的加快，農民失去土地，農業勞動力向非農生產轉移。這原本是中國現代化建設的客觀選擇，但由于我國處在計劃經濟向市場經濟的轉型階段，各種體制尚不健全，致使失地農民的合法權益失去有效保障，讓失地農民現象在中國成為嚴重的社會問題。

根據相關研究，目前中國因土地征收而失地的農民已達6 000多萬，其數量遠高于下崗工人。[ZW（DY][JP3]管清友.制度悖論、無組織狀態和政治文集——再論農村土地“流轉”的政治經濟學［J］.上海經濟研究，2005，(2):26-34.[ZW）]土地征收已經成為農民利益流失最嚴重的途徑，自改革開放以來政府通過低價從農民手里征地再高價出售，至少使農民蒙受2萬億元損失；[ZW（DY]邵道生.土地、圈地與中國的農民問題［J］.中國土地，2004， (3): 14-14.[ZW）]因征地而上訪在全國上訪事件中占絕大多數，農村土地糾紛已取代稅費爭議，成為目前農民維權抗爭的焦點。[ZW（DY]于建嶸.土地問題已成為農民維權抗爭的焦點——關于當前我國農村社會形勢的一項專題調研［J］.調研世界，2005，(3): 79-79.

收稿日期：2008-03-16

二、調查設計與方法

（一）調查地區概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1 427平方公里，人口62萬，是全國綜合實力百強縣之一。2007年，全縣實現地區生產總值193.47億元。坐落于此的長興經濟開發區則是長興經濟發展的引擎，規劃面積20平方公里。開發區自2003年以來，連續四年被評為浙江省“十強開發區”。2003年以來，長興縣每年平均征地面積514.29公頃，需安置人口數4 910人。

（二）數據采集

在被調查地區，共抽取50戶作為調查對象并發放了調查問卷，其中村委干部（家中亦被征地）10份，失地村民40份。最后，共回收問卷50份，其中包括村委干部10份，均有效；失地村民40份，其中38份有效。抽取的調查樣本覆蓋失地農民不同年齡、不同受教育水平、不同職業，符合隨機抽樣要求。他們基本出生于五六十年代，經歷過十年“文革”的磨難；從受教育水平看，文化程度普遍不高，而且差別較大，平均受教育水平基本是小學水平。無論是村民還是村干部，他們家庭收入組成中，農業經營收入占了絕大部分，收入來源比較單一。

（三）數據處理方法

將“采訪的失地農民”按照社會背景、年齡、受教育水平這三方面的差異分別進行分組。數據以1～5進行編碼。“征地的心理預期”，1代表擔心，3代表無所謂，5代表很高興；“征地補償滿意程度”及“當前生活滿意度”，1～5滿意度依次增高，分別代表很不滿意、不太滿意、一般、比較滿意和很滿意。使用SPSS16.0對數據進行統計分析。

三、失地農民社會保障差異分析

不同類別的失地農民征地態度和生活狀況存在差異。該部分主要從兩個方面對失地農民的差異及其原因進行分析。首先，對包括社會背景、受教育水平、年齡在內的失地農民三方面特征與他們的征地意愿、征地補償滿意度、當前生活滿意度之間的邏輯關系進行分析。之后，從機會成本的角度對失地農民征地意愿做經濟分析。

（一）失地農民對征地的心理預期、征地補償滿意度、當前生活滿意度分析

1.不同社會背景條件

是什么原因導致村干部的整體滿意水平高于普通村民呢？村干部比普通村民更清楚失去土地后，自己及其家人該干什么，補償款該如何用。所以加強對失地農民的理財指導或者成立信托基金，其中政府作為委托人，失地農民作為受益人，以幫助失地農戶合理利用補償款。

2.不同年齡條件

年齡較大的失地農民相對應的工作能力、工作適應性較低，屬于對于未來不確定性抵抗能力較弱的群體。而相對于年齡較小的村民，他們更渴望的是擺脫農民的身份，所以這個群體對征地有著相對較高的預期值。政府在制定失地農民社會保障政策時，應充分考慮年齡偏大的失地農民這一特殊群體，有針對性地區別對待，提供崗位技能的培訓和指導，彌補年齡偏大的劣勢，并拓寬就業渠道，創造技能要求相對低的工作。

3.不同受教育水平

總體來說，受教育程度越高，對征地的心理預期越低，對征地補償滿意度及當前生活滿意度也越低。

受教育程度較高的失地農民，信息渠道比較暢通，能從報紙、新聞等各種渠道了解土地出讓金與補償金之間的巨額差價，因而他們對征地的心理預期值自然而然就會比較低，這也影響到對征地補償的滿意程度和對當前生活的滿意程度。他們認為政府應該提供有效的渠道，讓失地農民能夠表達自身的利益訴求。

（二）失地農民被征收土地風險收益分析

農民，無論是村民還是村干部，作為一個經濟理性的個體，都會從自身利益最大化角度出發，做出最有利于自身的決策。

根據風險收益分析，農民不愿被征地的焦點在于農民認為放棄土地的機會成本過高，原因基于以下三點：一是征地補償太低或較低，二是就業困難和預期土地會增值，三是今后生活無保障，即放棄土地保障的風險太高。讓失地農民無后顧之憂，政府應從三個方面努力，第一，提高補償標準；第二，做好技能培訓工作和讓失地農民參與日后的土地增值收益分配；第三，做好社會保障工作。

四、啟示

（一）對征地“公共利益”的再思考

中國憲法修正案第20條、《物權法》第42條規定了國家只能因公共利益的需要才能征收集體土地，因而政府征地的目的是否為滿足公共利益的需要就成為判斷政府土地征收行為是否正當的唯一標準。而至于何為公共利益，具體包括哪些事項，法律均沒有做出明確的規定。目前存在大量公共利益與非公共利益混雜的現象，如長興縣的開發區征地，開發區的建設能夠增加地方財政收入，解決當地居民就業問題，帶動當地經濟的發展，但同時它不符合傳統意義上“公共利益”。所以就此提出大膽假設：在現今公共利益難以界定的前提下，拋開“公共利益”與“非公共利益”的爭論，即不以“是否符合公共利益”作為征地合法性的標準，而是以“是否使各征地利益主體可能——滿意度[ZW（DY]人們面對將要決策的問題，一般都要從“需要”和“可能”兩方面來考慮．前者反映主觀的意愿和期望，后者反映客觀上的容許條件和可行性。[ZW）]達到最大”作為該不該征地的標準。征收土地若能使社會效益最大化，即政府財政增收，失地農民生活得到改善，開發商獲得投資回報，這樣的征地就是合理的，可以認定為“為了公共利益而征地”。

（二）對征地補償機制的再思考

失地農民不愿被征地其中一個原因是他們預期土地會增值。讓失地農民參與土地的增值分配，以緩解他們對補償的不滿意程度，同時也可以保障他們未來的生活。而且失地農民參加土地的增值收益分配有法可依，《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。”《物權法》第45條規定：“法律規定的屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。”這里的“國家所有”即“全民所有”，自然包括了土地被征收的失地農民。失地農民對于城市土地的所有者地位，就應當讓失地農民參與分享土地的增值收益。國家應充分考慮失地農民對城市土地的所有權，把城市土地收益劃出較大部分用于改善失地農民生活。

（三）對完善失地農民社會保障的再思考

不能把涉及失地農民利益問題簡單地看做是個經濟補償問題，要注重補償后續的關懷。完善失地農民社會保障體系，包括建立和完善失地農民基本養老制度，建立失地農民保障基金制度；建立健全多元化多層次的培訓機制，積極引導失地農民就業；加強對失地農民的理財指導，引導征地補償款得以合理利用。

參考文獻：

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［6］城市經濟與土地政策國際研討會綜述［J］.中國土地科學，2007，(2):76-79.

（責任編輯：吳高君）