失地農(nóng)民保障問題的再思考

摘 要：失地農(nóng)民現(xiàn)象已成為我國現(xiàn)階段備受關(guān)注的社會問題。對失地農(nóng)民當(dāng)前生活滿意度進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)不同社會背景、不同年齡、不同受教育水平影響農(nóng)民被征地的意愿等，研究保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益的有效途徑。引進(jìn)征地應(yīng)突破“公共利益”的局限性，健全社會保障機(jī)制，以社會效益最大化作為征地正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，考慮失地農(nóng)民參與土地增值收益分配。

關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民；社會保障

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X(2008)07-0046-02

一、研究背景

上世紀(jì)90年代以來，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民失去土地，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。這原本是中國現(xiàn)代化建設(shè)的客觀選擇，但由于我國處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段，各種體制尚不健全，致使失地農(nóng)民的合法權(quán)益失去有效保障，讓失地農(nóng)民現(xiàn)象在中國成為嚴(yán)重的社會問題。

根據(jù)相關(guān)研究，目前中國因土地征收而失地的農(nóng)民已達(dá)6 000多萬，其數(shù)量遠(yuǎn)高于下崗工人。[ZW（DY][JP3]管清友.制度悖論、無組織狀態(tài)和政治文集——再論農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2005，(2):26-34.[ZW）]土地征收已經(jīng)成為農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的途徑，自改革開放以來政府通過低價(jià)從農(nóng)民手里征地再高價(jià)出售，至少使農(nóng)民蒙受2萬億元損失；[ZW（DY]邵道生.土地、圈地與中國的農(nóng)民問題［J］.中國土地，2004， (3): 14-14.[ZW）]因征地而上訪在全國上訪事件中占絕大多數(shù)，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭議，成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)。[ZW（DY]于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)——關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會形勢的一項(xiàng)專題調(diào)研［J］.調(diào)研世界，2005，(3): 79-79.

收稿日期：2008-03-16

二、調(diào)查設(shè)計(jì)與方法

（一）調(diào)查地區(qū)概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1 427平方公里，人口62萬，是全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣之一。2007年，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值193.47億元。坐落于此的長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)則是長興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，規(guī)劃面積20平方公里。開發(fā)區(qū)自2003年以來，連續(xù)四年被評為浙江省“十強(qiáng)開發(fā)區(qū)”。2003年以來，長興縣每年平均征地面積514.29公頃，需安置人口數(shù)4 910人。

（二）數(shù)據(jù)采集

在被調(diào)查地區(qū)，共抽取50戶作為調(diào)查對象并發(fā)放了調(diào)查問卷，其中村委干部（家中亦被征地）10份，失地村民40份。最后，共回收問卷50份，其中包括村委干部10份，均有效；失地村民40份，其中38份有效。抽取的調(diào)查樣本覆蓋失地農(nóng)民不同年齡、不同受教育水平、不同職業(yè)，符合隨機(jī)抽樣要求。他們基本出生于五六十年代，經(jīng)歷過十年“文革”的磨難；從受教育水平看，文化程度普遍不高，而且差別較大，平均受教育水平基本是小學(xué)水平。無論是村民還是村干部，他們家庭收入組成中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占了絕大部分，收入來源比較單一。

（三）數(shù)據(jù)處理方法

將“采訪的失地農(nóng)民”按照社會背景、年齡、受教育水平這三方面的差異分別進(jìn)行分組。數(shù)據(jù)以1～5進(jìn)行編碼。“征地的心理預(yù)期”，1代表擔(dān)心，3代表無所謂，5代表很高興；“征地補(bǔ)償滿意程度”及“當(dāng)前生活滿意度”，1～5滿意度依次增高，分別代表很不滿意、不太滿意、一般、比較滿意和很滿意。使用SPSS16.0對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

三、失地農(nóng)民社會保障差異分析

不同類別的失地農(nóng)民征地態(tài)度和生活狀況存在差異。該部分主要從兩個(gè)方面對失地農(nóng)民的差異及其原因進(jìn)行分析。首先，對包括社會背景、受教育水平、年齡在內(nèi)的失地農(nóng)民三方面特征與他們的征地意愿、征地補(bǔ)償滿意度、當(dāng)前生活滿意度之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行分析。之后，從機(jī)會成本的角度對失地農(nóng)民征地意愿做經(jīng)濟(jì)分析。

（一）失地農(nóng)民對征地的心理預(yù)期、征地補(bǔ)償滿意度、當(dāng)前生活滿意度分析

1.不同社會背景條件

是什么原因?qū)е麓甯刹康恼w滿意水平高于普通村民呢？村干部比普通村民更清楚失去土地后，自己及其家人該干什么，補(bǔ)償款該如何用。所以加強(qiáng)對失地農(nóng)民的理財(cái)指導(dǎo)或者成立信托基金，其中政府作為委托人，失地農(nóng)民作為受益人，以幫助失地農(nóng)戶合理利用補(bǔ)償款。

2.不同年齡條件

年齡較大的失地農(nóng)民相對應(yīng)的工作能力、工作適應(yīng)性較低，屬于對于未來不確定性抵抗能力較弱的群體。而相對于年齡較小的村民，他們更渴望的是擺脫農(nóng)民的身份，所以這個(gè)群體對征地有著相對較高的預(yù)期值。政府在制定失地農(nóng)民社會保障政策時(shí)，應(yīng)充分考慮年齡偏大的失地農(nóng)民這一特殊群體，有針對性地區(qū)別對待，提供崗位技能的培訓(xùn)和指導(dǎo)，彌補(bǔ)年齡偏大的劣勢，并拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造技能要求相對低的工作。

3.不同受教育水平

總體來說，受教育程度越高，對征地的心理預(yù)期越低，對征地補(bǔ)償滿意度及當(dāng)前生活滿意度也越低。

受教育程度較高的失地農(nóng)民，信息渠道比較暢通，能從報(bào)紙、新聞等各種渠道了解土地出讓金與補(bǔ)償金之間的巨額差價(jià)，因而他們對征地的心理預(yù)期值自然而然就會比較低，這也影響到對征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度和對當(dāng)前生活的滿意程度。他們認(rèn)為政府應(yīng)該提供有效的渠道，讓失地農(nóng)民能夠表達(dá)自身的利益訴求。

（二）失地農(nóng)民被征收土地風(fēng)險(xiǎn)收益分析

農(nóng)民，無論是村民還是村干部，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)理性的個(gè)體，都會從自身利益最大化角度出發(fā)，做出最有利于自身的決策。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)收益分析，農(nóng)民不愿被征地的焦點(diǎn)在于農(nóng)民認(rèn)為放棄土地的機(jī)會成本過高，原因基于以下三點(diǎn)：一是征地補(bǔ)償太低或較低，二是就業(yè)困難和預(yù)期土地會增值，三是今后生活無保障，即放棄土地保障的風(fēng)險(xiǎn)太高。讓失地農(nóng)民無后顧之憂，政府應(yīng)從三個(gè)方面努力，第一，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，做好技能培訓(xùn)工作和讓失地農(nóng)民參與日后的土地增值收益分配；第三，做好社會保障工作。

四、啟示

（一）對征地“公共利益”的再思考

中國憲法修正案第20條、《物權(quán)法》第42條規(guī)定了國家只能因公共利益的需要才能征收集體土地，因而政府征地的目的是否為滿足公共利益的需要就成為判斷政府土地征收行為是否正當(dāng)?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)。而至于何為公共利益，具體包括哪些事項(xiàng)，法律均沒有做出明確的規(guī)定。目前存在大量公共利益與非公共利益混雜的現(xiàn)象，如長興縣的開發(fā)區(qū)征地，開發(fā)區(qū)的建設(shè)能夠增加地方財(cái)政收入，解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)它不符合傳統(tǒng)意義上“公共利益”。所以就此提出大膽假設(shè)：在現(xiàn)今公共利益難以界定的前提下，拋開“公共利益”與“非公共利益”的爭論，即不以“是否符合公共利益”作為征地合法性的標(biāo)準(zhǔn)，而是以“是否使各征地利益主體可能——滿意度[ZW（DY]人們面對將要決策的問題，一般都要從“需要”和“可能”兩方面來考慮．前者反映主觀的意愿和期望，后者反映客觀上的容許條件和可行性。[ZW）]達(dá)到最大”作為該不該征地的標(biāo)準(zhǔn)。征收土地若能使社會效益最大化，即政府財(cái)政增收，失地農(nóng)民生活得到改善，開發(fā)商獲得投資回報(bào)，這樣的征地就是合理的，可以認(rèn)定為“為了公共利益而征地”。

（二）對征地補(bǔ)償機(jī)制的再思考

失地農(nóng)民不愿被征地其中一個(gè)原因是他們預(yù)期土地會增值。讓失地農(nóng)民參與土地的增值分配，以緩解他們對補(bǔ)償?shù)牟粷M意程度，同時(shí)也可以保障他們未來的生活。而且失地農(nóng)民參加土地的增值收益分配有法可依，《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”《物權(quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定的屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。”這里的“國家所有”即“全民所有”，自然包括了土地被征收的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民對于城市土地的所有者地位，就應(yīng)當(dāng)讓失地農(nóng)民參與分享土地的增值收益。國家應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民對城市土地的所有權(quán)，把城市土地收益劃出較大部分用于改善失地農(nóng)民生活。

（三）對完善失地農(nóng)民社會保障的再思考

不能把涉及失地農(nóng)民利益問題簡單地看做是個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，要注重補(bǔ)償后續(xù)的關(guān)懷。完善失地農(nóng)民社會保障體系，包括建立和完善失地農(nóng)民基本養(yǎng)老制度，建立失地農(nóng)民保障基金制度；建立健全多元化多層次的培訓(xùn)機(jī)制，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)；加強(qiáng)對失地農(nóng)民的理財(cái)指導(dǎo)，引導(dǎo)征地補(bǔ)償款得以合理利用。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：吳高君）