軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理探析

摘 要：概括地說(shuō)，軍隊(duì)社會(huì)化保障就是向社會(huì)采購(gòu)貨物（工程、服務(wù)）。這就意味著軍隊(duì)和地方要發(fā)生經(jīng)濟(jì)和利益往來(lái)，經(jīng)濟(jì)合同作為調(diào)節(jié)和規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的合法載體，對(duì)其管理的力度和水平會(huì)直接影響到社會(huì)化保障的質(zhì)量和效果。因而，規(guī)范合同管理就顯得尤為重要。就目前情況來(lái)看，在軍隊(duì)社會(huì)化保障改革過(guò)程中，合同管理還未成體系，各領(lǐng)域之間、同一領(lǐng)域內(nèi)部“各自為政”現(xiàn)象突出，亟待規(guī)范。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì)社會(huì)化保障；合同；規(guī)范管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）07-0085-03

軍隊(duì)社會(huì)化保障，是世界各國(guó)軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的大趨勢(shì)。社會(huì)化保障是一個(gè)大概念，它不僅僅限于后勤領(lǐng)域，更是包括后勤保障、裝備研制、生產(chǎn)和維修、人才培養(yǎng)和教育訓(xùn)練等能夠依托社會(huì)保障的所有方面。因此，建立規(guī)范的、制度化的社會(huì)化保障合同管理體系，對(duì)于推動(dòng)軍隊(duì)社會(huì)化保障健康、有序、高效發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、加強(qiáng)軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理的必要性

（一）軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求

從市場(chǎng)供求角度來(lái)看，部隊(duì)和地方合作單位之間并不是管理與被管理者的關(guān)系，而是一種經(jīng)濟(jì)上的合作關(guān)系，雙方的權(quán)利和義務(wù)只能通過(guò)合同來(lái)體現(xiàn)和確定，這就需要合同當(dāng)事人去切實(shí)搞好合同各環(huán)節(jié)的管理。

（二）軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理是軍隊(duì)社會(huì)化改革順利推進(jìn)的根本保證

實(shí)施社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理，可以規(guī)范和約束軍隊(duì)單位和地方合作單位的保障、經(jīng)營(yíng)行為，保證各方當(dāng)事人依據(jù)合同的約定而達(dá)到其目的，推動(dòng)社會(huì)化保障走上良性運(yùn)作軌道；同時(shí)也便于上級(jí)統(tǒng)一管理、掌握和分析考評(píng)保障效益，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，從而推進(jìn)社會(huì)化改革進(jìn)程。

（三）軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理是提升保障效能和軍費(fèi)使用效益的有效途徑

社會(huì)化保障是一種市場(chǎng)行為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利性，很難避免地方合作單位為了單純的追求經(jīng)濟(jì)利益而降低保障質(zhì)量，或軍方人員利用職權(quán)“吃、拿、卡、要”等現(xiàn)象和行為的滋生。通過(guò)規(guī)范社會(huì)化保障合同管理，便于依法運(yùn)作，抑制腐敗，提升保障效益。同時(shí)，隨著軍隊(duì)社會(huì)化保障的全面推開(kāi)，除官兵的工資津貼外，未來(lái)用于社會(huì)化保障方面的軍費(fèi)比重會(huì)越來(lái)越大，所以規(guī)范合同管理，對(duì)于管理、使用、監(jiān)督好這部分經(jīng)費(fèi)，提升軍費(fèi)使用的總體效益是十分必要的。

（四）軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理是軍地雙方建立長(zhǎng)期保障關(guān)系的必要前提

我們所期望的不是與地方合作單位維持短期互惠互利關(guān)系，而是期望長(zhǎng)期合作。通過(guò)合同管理來(lái)保證雙方利益的獲得，在合作雙方利益趨于平衡的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)長(zhǎng)期互惠互利合作關(guān)系。

二、我軍社會(huì)化保障合同管理中亟待解決的問(wèn)題

軍隊(duì)社會(huì)化保障的合同管理經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，已日臻完善，取得了明顯的軍事經(jīng)濟(jì)效益，但仍存在一些突出問(wèn)題，主要有：

（一）思想上不統(tǒng)一，認(rèn)識(shí)上有偏差，合同管理水平低

社會(huì)化保障項(xiàng)目對(duì)于一個(gè)部隊(duì)或一個(gè)部門(mén)來(lái)說(shuō)都是大事，單位黨委、首長(zhǎng)以及有關(guān)部門(mén)都是十分重視的，但由于在合同管理環(huán)節(jié)尚沒(méi)有具體、系統(tǒng)的管理規(guī)范可遵循，加之對(duì)合同管理認(rèn)識(shí)上的局限性，認(rèn)為對(duì)合同管理只能作原則性規(guī)定，具體的合同管理內(nèi)容一時(shí)難以統(tǒng)一規(guī)范，故執(zhí)行部門(mén)在合同管理環(huán)節(jié)無(wú)所適從，只能“沿用”或“套用”社會(huì)或各自部隊(duì)現(xiàn)行的做法。其結(jié)果是同樣的改革項(xiàng)目，有的單位的合同文本數(shù)十頁(yè)，而且經(jīng)當(dāng)?shù)毓C處公證；有的單位則一、二頁(yè)紙，數(shù)百字了事。有的即使在合同文本方面“自我規(guī)范”了，但在合同的履行階段卻疏于監(jiān)管，其結(jié)果也只是“紙上談兵”，其保障質(zhì)量和效益大打折扣。

（二）管理體制不健全，責(zé)、權(quán)、利界限不清

主要表現(xiàn)在自上而下均無(wú)統(tǒng)一規(guī)定的合同管理主管機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)的合同管理人員以及與之配套的管理制度。各單位實(shí)行的是分散管理——哪個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)的項(xiàng)目，哪個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)管理，該業(yè)務(wù)部門(mén)既是保障部門(mén)又是合同管理部門(mén)。所以就出現(xiàn)了一個(gè)單位有多少種社會(huì)化保障項(xiàng)目就有多少個(gè)合同管理部門(mén)的現(xiàn)象。最終導(dǎo)致管理混亂、責(zé)、權(quán)、利界限不清。

（三）合同文本不規(guī)范，要素不全，表述不準(zhǔn)，約束力不強(qiáng)

目前我軍除大宗招標(biāo)采購(gòu)物資和建筑工程類(lèi)項(xiàng)目有可參考文本之外，其他大部分社會(huì)化保障項(xiàng)目尚無(wú)可作為依據(jù)的合同參考文本，致使諸如“飲食保障”、“交通保障”以及“理發(fā)、洗澡、服務(wù)社”等方面的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的合同，“五花八門(mén)”極不規(guī)范，主要體現(xiàn)在文本簡(jiǎn)單，漏洞多；無(wú)印章或業(yè)務(wù)專(zhuān)用章，或業(yè)務(wù)章與單位行政章混用，或與無(wú)法人組織的個(gè)人簽訂合同等。由于合同文本要素不全，表述不準(zhǔn)，至使在合同的執(zhí)行過(guò)程中約束力不強(qiáng)，存在著執(zhí)行上的偏差。

（四）合同管理內(nèi)控制度缺失，監(jiān)督乏力

合同管理的內(nèi)控制度，就是合同的訂立、變更、履行以及終止的全過(guò)程中，不相容崗位相互分離、互相監(jiān)督制約，相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)合同管理的全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督檢查。而現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)單位就是有一個(gè)人（一個(gè)部門(mén)）“一竿子”插到底，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也只能是從程序上履行“批閱、簽字”的形式而已，沒(méi)有規(guī)范出一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接的合同管理內(nèi)控秩序，各環(huán)節(jié)監(jiān)督乏力，合同管理水平難于提高。

三、實(shí)現(xiàn)我軍社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理的政策建議

合同規(guī)范化管理，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為僅是規(guī)范合同文本，而是對(duì)合同管理的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范。所以規(guī)范的合同管理應(yīng)當(dāng)包括建立健全合同管理的組織機(jī)構(gòu)、法規(guī)制度、合同過(guò)程控制以及合同分析等諸多要素，建立科學(xué)的社會(huì)化保障合同管理體系。

（一）設(shè)置高度獨(dú)立、集中統(tǒng)一的合同管理體制

軍隊(duì)社會(huì)化保障合同管理體制是指軍隊(duì)劃分社會(huì)化保障中合同管理職責(zé)、權(quán)限和處理其合同管理關(guān)系的根本制度。鑒于社會(huì)化保障涉及到司、政、后、裝的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)其合同實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范的管理，是確保我軍社會(huì)化保障質(zhì)量和效果的必然要求。因此，我們認(rèn)為應(yīng)設(shè)置直接隸屬于中央軍委的合同管理體系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合同管理系統(tǒng)”）。

1.合同管理總局的職能。成立“全軍社會(huì)化保障合同管理總局”，直屬軍委辦公廳。其主要職能：掌握國(guó)家有關(guān)社會(huì)化保障合同管理方面的動(dòng)態(tài)信息；負(fù)責(zé)制定全軍社會(huì)化保障合同管理相關(guān)法規(guī)及政策性規(guī)定；檢查政策法規(guī)的執(zhí)行；參與帶有全局性合同管理項(xiàng)目的調(diào)研、論證和試點(diǎn)；參與四總部機(jī)關(guān)及其事業(yè)單位合同的定價(jià)、簽訂、履行、監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)本系統(tǒng)合同管理專(zhuān)用章的管理；指導(dǎo)各合同管理分局的合同管理工作；負(fù)責(zé)社會(huì)化保障合同管理政策和專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)；指導(dǎo)全軍重大招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)、定價(jià)、公證工作；受理全軍合同管理工作中的重大投訴、總部機(jī)關(guān)和事業(yè)單位合同管理中的各類(lèi)投訴、供應(yīng)商的質(zhì)疑、合同糾紛的調(diào)解和仲裁。四總部所轄諸部及所屬事業(yè)單位的合同業(yè)務(wù)部門(mén)與合同管理總局聯(lián)系。

2.區(qū)域合同管理分局的職能。在各大軍區(qū)所在地派屬“駐××區(qū)合同管理分局”實(shí)施區(qū)域管理。其主要職能：了解和掌握本區(qū)域內(nèi)的社會(huì)化保障合同管理動(dòng)態(tài)信息；認(rèn)真貫徹落實(shí)全軍合同管理法律法規(guī)及政策性規(guī)定，擬制有關(guān)規(guī)章制度；參與區(qū)域性合同管理項(xiàng)目的調(diào)查、論證；參與所在軍區(qū)和軍兵種機(jī)關(guān)、院校、醫(yī)院合同的定價(jià)、簽訂、履行、監(jiān)督工作，指導(dǎo)所屬各合同管理辦事處的合同管理工作；受理所在軍區(qū)和軍兵種機(jī)關(guān)、院校、醫(yī)院合同管理工作中的投訴、供應(yīng)商的質(zhì)疑、合同糾紛的調(diào)解和仲裁；承辦“合同管理總局”賦予的合同管理相關(guān)事宜。大軍區(qū)、軍兵種所轄諸部的合同業(yè)務(wù)部門(mén)、院校和醫(yī)院的院務(wù)部直接與區(qū)域合同管理分局聯(lián)系。

3.區(qū)域合同管理辦事處的職能。區(qū)域合同管理局派屬“駐××分區(qū)合同管理辦事處”實(shí)施劃塊分管。該處直接負(fù)責(zé)分區(qū)內(nèi)所有軍以下單位（如集團(tuán)軍、軍兵種所屬部隊(duì)、院校以及地區(qū)軍代局等）的社會(huì)化保障合同管理工作。職能參照“駐××區(qū)合同管理分局”。 該分區(qū)內(nèi)的所有軍以下單位的合同業(yè)務(wù)部門(mén)直接與對(duì)應(yīng)的分區(qū)合同管理辦事處聯(lián)系。

（二）完善社會(huì)化保障合同管理的相關(guān)法規(guī)體系

完善法規(guī)體系，是軍隊(duì)和國(guó)家共同把握的方向問(wèn)題，是軍隊(duì)社會(huì)化保障實(shí)施合同規(guī)范化管理的最高形式。一方面，建議有關(guān)部門(mén)參照國(guó)家機(jī)關(guān)、地方高校以及外軍通行的做法，抓緊制定軍隊(duì)社會(huì)化保障合同管理的系列法規(guī)，例如制定《軍隊(duì)社會(huì)化保障合同管理法》、《軍隊(duì)社會(huì)化保障合同公證法》、《合同競(jìng)爭(zhēng)法》、《戰(zhàn)時(shí)的合同法》等等，同時(shí)還要抓緊建立和完善有關(guān)社會(huì)化保障的行為規(guī)范、責(zé)任承擔(dān)、保障標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)督與考評(píng)、稅收政策、法律咨詢(xún)、服務(wù)仲裁和執(zhí)行等方面的法規(guī)制度。如：合同集中管理與歸口分散管理制度；授權(quán)委托與合同專(zhuān)用章制度；可行性研究制度；合同會(huì)簽、公證制度；內(nèi)部控制、協(xié)作制度；賬務(wù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)表制度；監(jiān)督檢查、分析考評(píng)制度；檔案歸攏、管理制度；保密制度；回避制度；合同管理人員培訓(xùn)上崗制度等。另一方面，建立法規(guī)體系不僅要考慮平時(shí)，也要考慮戰(zhàn)時(shí)的特點(diǎn)。制定與戰(zhàn)時(shí)社會(huì)化保障相適應(yīng)的動(dòng)員性法規(guī)，對(duì)戰(zhàn)時(shí)物資籌措、征集，運(yùn)輸工具、技術(shù)修理力量的征用征調(diào)做出明確具體的規(guī)定，保證戰(zhàn)時(shí)社會(huì)化保障工作順利進(jìn)行。

（三）規(guī)范軍隊(duì)社會(huì)化保障合同全過(guò)程管理

軍隊(duì)社會(huì)化保障合同管理過(guò)程主要包括：合同簽訂前的準(zhǔn)備階段、合同訂立階段、合同履行階段以及合同變更、解除或爭(zhēng)議的協(xié)商與調(diào)解等重要環(huán)節(jié)的管理活動(dòng)。鑒于上述“合同管理系統(tǒng)”的建立，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范的合同管理提供了支撐平臺(tái)，但要實(shí)現(xiàn)規(guī)范軍隊(duì)社會(huì)化保障合同全過(guò)程管理，全面提升社會(huì)化保障的質(zhì)量和效果，還要著重做好以下幾方面的工作。

1.合同簽訂前準(zhǔn)備階段的管理。在這一階段主要是對(duì)合同當(dāng)事人的資格審查。包括對(duì)合同簽約人的資格認(rèn)證和對(duì)簽約對(duì)象履約能力的審查。各級(jí)合同業(yè)務(wù)部門(mén)是合同的當(dāng)事人，也是這一階段合同管理的主體。相應(yīng)的“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定的職責(zé)，參與合同管理項(xiàng)目的調(diào)研、論證，采用專(zhuān)業(yè)手段驗(yàn)證、審查合同當(dāng)事人的資格和履約能力，為合同業(yè)務(wù)部門(mén)履行職責(zé)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持和專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

2.合同訂立階段的管理。合同訂立階段，主要是選擇訂立方式和審查訂立條款。在這一階段各級(jí)“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，對(duì)相關(guān)合同業(yè)務(wù)部門(mén)給予系統(tǒng)、全面、具體的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。除了指導(dǎo)其選定合同訂立方式外，還要提供切實(shí)可行的合同文本，并對(duì)合同文本的合法性、有效性負(fù)責(zé)。

3.合同履行階段的管理。合同一經(jīng)簽訂各權(quán)利主體就應(yīng)嚴(yán)格履行。在這一階段相應(yīng)的“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)要對(duì)合同的履行實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控。首先，應(yīng)主動(dòng)、全面、正確地督促合同業(yè)務(wù)部門(mén)按合同約定履行好軍方義務(wù)。同時(shí)要協(xié)助合同業(yè)務(wù)部門(mén)嚴(yán)格、認(rèn)真地監(jiān)督對(duì)方履行好相關(guān)義務(wù)。對(duì)于任何一方的違約行為，“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)都有制止違約行為，調(diào)節(jié)糾紛，直至訴諸法律的權(quán)利。

4.合同變更、解除或爭(zhēng)議的協(xié)商與調(diào)解。原則上，合同變更、解除要在相應(yīng)的“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)的簽證和指導(dǎo)下按規(guī)定程序辦理。

合同變更、解除問(wèn)題的處理。合同由于客觀原因需要變更或者解除合同的，須經(jīng)雙方協(xié)商，重新達(dá)成書(shū)面協(xié)議，新協(xié)議未達(dá)成前，原合同仍然有效；軍隊(duì)收到對(duì)方當(dāng)事人要求解除或變更的通知書(shū)后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)；合同變更必須按規(guī)定程序辦理合同變更評(píng)審，并辦理書(shū)面的變更手續(xù)；合同變更引起索賠的，合同變更必須與索賠同步進(jìn)行。

合同爭(zhēng)議問(wèn)題的調(diào)解。合同雙方發(fā)生糾紛時(shí)，首先要立足于實(shí)事求是，平等協(xié)商解決；在一定期限內(nèi)無(wú)法協(xié)商解決的，合同業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)及時(shí)書(shū)面報(bào)告相應(yīng)的“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)人擬定處理意見(jiàn)后，可請(qǐng)地方政府有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，促使雙方達(dá)成諒解；在協(xié)商解決無(wú)效的情況下，合同承辦人員應(yīng)及時(shí)書(shū)面報(bào)告相應(yīng)的合同管理職能部門(mén)，并抄送上級(jí)合同管理部門(mén)。由其負(fù)責(zé)人擬定處理意見(jiàn)后，交仲裁機(jī)構(gòu)裁決。仲裁決定書(shū)具有法律效力，一方逾期不履行，另一方可向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

5.建立健全合同管理評(píng)估體系。一項(xiàng)合同從準(zhǔn)備階段—訂立階段—履行階段（如無(wú)變更、解除或爭(zhēng)議）到結(jié)算歸檔，是一個(gè)完整的運(yùn)行區(qū)間。建立一套切實(shí)可行的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，由相應(yīng)的“合同管理系統(tǒng)”機(jī)構(gòu)對(duì)合同產(chǎn)生和履行的各個(gè)評(píng)價(jià)點(diǎn)進(jìn)行考核評(píng)估。實(shí)現(xiàn)對(duì)合同項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行系統(tǒng)的、或階段性的動(dòng)態(tài)考核，據(jù)以評(píng)價(jià)“合同管理系統(tǒng)”和“合同業(yè)務(wù)部門(mén)”的工作績(jī)效，不斷總結(jié)提高，使合同管理質(zhì)量和水平逐步提升。

軍隊(duì)社會(huì)化保障合同規(guī)范化管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有了幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，企業(yè)、公司以及事業(yè)單位合同管理的成功經(jīng)驗(yàn)都為我軍建立健全合同管理體系提供了有益的借鑒。只要我們堅(jiān)定目標(biāo)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用法律的武器，掌握科學(xué)的方法，不斷改革拓新，隨著規(guī)范的軍隊(duì)社會(huì)化保障合同管理體系的建立與完善，必將促進(jìn)軍隊(duì)社會(huì)化保障質(zhì)量和效能的大幅提高。

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A research on the standardized management of the Contracts for the military socialized support

WANG Xin-jiang，LIU Hui-ying

（Navy University of Engineering，Tianjin 300450，China）

Abstract：In summary， the military socialized support is the procurement of goods (works， services)from ， which means there exists the economic exchange between the army and local areas. Thereof the management of economic contract which acts as the legitimate carrier of regulating and standardizing the rights and obligations of these two parties will directly affect the quality and result of socialized support.Therefore， standardized contract management becomes particularly important.On the current situation， in the process of the military socialized support reform， a system of contract management has not come into being and there is isolation in different regions or even the same regions， which needs to be standardized.

Key words：the military socialized support; contract; standardized contract management

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（責(zé)任編輯：陳麗敏）