中西部農村信用社案件高發治理對策探討

摘 要：中西部地區農村信用社近兩年來所呈現出的案件高發的態勢，有歷史方面的原因，也有外部環境的影響，更有內部控制和管理方面存在的問題，可以說是多重因素長期作用的結果。正確地看待農村信用社案發的“井噴”現象，從政府、銀監部門和農村信用社自身三個層面，對農村信用社案件進行綜合治理，無疑是促進農村信用社健康發展的一劑“良藥”。

關鍵詞：農村信用社；案件高發；中西部地區

中圖分類號：F832.35文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0088-02

我們對這個典型的中西部地區農村信用社案件高發的深層次原因進行了調查，從表象上看，農村信用社案件的發生具有偶然性，但風險積聚的長期性和內外部誘因的多重性，決定了經濟欠發達中西部地區農村信用社案發的必然性。

一、農村信用社案發的深層次原因剖析

（一）外部客觀誘因

1.地方政府金融意識不強，對防范農村信用社風險重視不夠。以前一些地方政府片面追求政績，熱衷于搞“形象工程”，不根據市場的需求情況，不考慮當地的資源情況，盲目辦企業上項目，將發展鄉鎮企業所需要的資金，通過行政干預的手段，強行落實到農村信用社身上。有的地方政府領導為了實現當年的財政收入計劃，甚至采取“逼貸收稅”的辦法，通過行政手段強令農村信用社向欠稅企業發放貸款，用于繳納所欠稅款。

2.管理體制長期不能理順，案件防范的長效機制欠缺。農村信用社在成立省聯社以前，先后由農業銀行、人民銀行和銀監部門代為管理。這種代管的臨時性，使農村信用社在風險防范、案件專項治理等方面不能用長遠發展的眼光進行規劃，不能很好地從源頭上采取有效的措施，前移風險控制關口，狠抓案件專項治理長效機制的建設。從目前的情況來看，農村信用社的管理體制仍然不夠完善，一方面省級聯社直接管理縣級聯社的扁平化管理模式與目前農村信用社的現實不相適應。省聯社及各市地辦公室過分“瘦身”，雖然有利于節約管理成本，但對點多面廣、人員素質普遍偏低、電子化水平落后的縣級聯社直接行使管理職能，管理寬度過大，在實際運作過程中顯得有點力不從心。

3.歸并農信社的原城市信用社、農村基金會等機構使農村信用社背上了沉重的包袱。在農村信用社的發展歷程中，先后接收了原縣（市）級的城市信用社、一部分農村合作基金會和民間信用社。接收以前這些機構政出多門，大多管理混亂，規章制度不健全，違規經營問題突出，信貸資產質量低下，使農村信用社背上了沉重的歷史包袱。而被看做農信社支農工作的“雙翼”的信用代辦站，由于地理位置大多比較偏遠、電子化水平較低、操作不規范和設施簡陋等原因，一度成了農村信用社的一個案件高發區。

（二）內部主觀因素

1.內部控制機制不健全，法人治理結構不完善。由于多方面的原因，長期以來，農村信用社重點業務操作流程不完備，內部的各種規章制度沒有覆蓋到所有風險點。如長期以來沒有建立起完備的客戶信用等級評估和科學的授信體系；沒有建立起嚴密規范的信貸管理辦法和責權利對等的不良貸款責任追究辦法，致使貸后管理工作一度成了信用社信貸管理的“盲區”；農村信用社雖然成立了“三會”，分設了“三長”，但是信用社普遍存在著理事長、主任、監事長權責不明確的問題，監事會對理事會的重大問題的決策和經營管理層權力的行使進行監督的制約機制形同虛設，有的農村信用社監事長對理事長、主任違法違規行使權力不抵制，盲目服從，甚至同流合污。

2.制度棚架，有章不循。信用社某些規章制度形同虛設，業務操作有章不循、違規操作的現象較為突出。這主要表現在：在執行貸款“三查”制度方面，農村信用社普遍存在著“貸前調查走馬觀花、貸時審查草率了事，貸后檢查疲于應付”的現象；有的信用社長期搞賬外經營，私設“小金庫”，內外賬務不能及時進行對賬。重要崗位輪換和強制休假制度不執行，領導干部長期不交流；案件專項治理工作搞形式走過場，應付上級檢查。內控制度的棚架所造成的操作上的漏洞，為一些不法分子提供了可乘之機。

3.內部審計部門缺乏獨立性，監督有效性較差。目前各聯社雖然設立了稽核監察科，但是稽核監察科在發揮審計監督職能時，在經費、人事、內部管理、業務開展等方面缺乏相對獨立性，不能完全排除來自管理層和其他方面的干擾和阻撓，獨立地開展內部審計活動。地市級辦公室的稽核大隊人員較少，且大多為從各聯社抽調的人員，對各聯社行使內部審計監督職能時，名不正言不順，不敢碰硬；省聯社組織內部審計時一般采取抽調各地市的人員進行交叉稽核的方式，稽核的頻度和深度都受到一定的制約。所有這些都影響了內部審計監督的有效性。

二、對策與建議

（一）政府部門應增強金融意識，確保一方金融平安

對農村信用社這一地方金融性機構，政府部門一方面應站在講政治的高度，充分尊重農村信用社的經營自主權，減少指令性的或隱性的行政干預，根據當地經濟發展的規劃，出臺一些指導性的計劃，合理引導農信社的信貸投向，為農村信用社更好地服務于三農創造良好的外部環境；另一方面，政府應大力支持農村信用社改革，幫助農村信用社增資擴股、清收盤活不良貸款、打擊惡意逃廢、懸空農村信用社債務的行為，為農村信用社統一法人、申請兌付央行專項票據和開展信用工程創建活動保駕護航。

（二）銀監部門創新監管機制，打造有效的內控“防火墻”

1.要強化案件防范責任制。銀行業監管部門要按照“管法人、管風險、管內控，提高透明度”的監管理念，督促農村信用社高管人員站在全局和發展的高度切實加強對案件防范工作的領導，經常分析研究案件防范工作，把案件防范工作責任落實到人，做到“案件防范，人人有責”，真正形成單位“一把手”負總責，主管領導具體抓，職能部門專門抓、業務部門配合抓，全體員工自覺抓的案件防范責任制，環環相扣把案件專項治理工作落到實處。

2.應督促農村信用社整合機構網點，狠抓案件專項治理工作長效機制的建設。一方面要督促信用社加快代辦站的清理整頓工作步伐，對代辦站因地制宜進行分類清理，有重點地實施“排險”工程。另一方面，要對農村信用社現有布局不合理的機構網點進行整合，對風險隱患較大的正式機構進行撤并。在機構整合的過程中，銀監部門要督促農村信用社本著制度先行的原則，制定切實可行的清理整頓操作細則和處理突發事故應急預案，以規范操作，防范風險，要堅決杜絕案件的發生。

（三）農村信用社應建立以人為本的案件防范機制

1.強化稽核監督部門獨立性，提高農村信用社內部審計的有效性。農村信用社應加強內部審計隊伍的建設，增強內部審計的獨立性和權威性，發揮內部審計對農村信用社法人治理、風險管理和內部控制的評價和促進作用。一方面省級聯社應打破行政區域的界限，在相連的幾個市地設立由省聯社直接管理的內部審計大隊，負責對該轄區內審計監督業務，以加大對信用社審計的頻度和深度；另一方面縣級聯社內部審計稽核部門應享有經費、人事、內部管理、業務開展等方面的相對獨立性，不承擔農村信用社的經營責任，直接歸口省聯社市地級審計大隊管理，使內部審計稽核部門不受來自經營管理層和其他方面的干擾和阻撓，獨立地開展內部審計活動。

2.完善各項規章制度，嚴格責任追究，加大執法執紀力度。農村信用社應在認真排查內部各個崗位、各個工作環節的基礎上，從已暴露出來的案件認真吸取教訓，對照銀監會提出的“防范風險十三條”的要求，本著缺什么補什么的原則，進一步修訂和完善各項規章制度，使內部控制機制覆蓋到每個崗位、每個環節和每項業務。同時農村信用社要實行“雙線問責制，不僅要對有章不循，違規操作的員工進行責任追究，還要根據黨風廉政建設和案件防范職責建立責任追究制度，對在管理、操作、監督上因制度、規范不落實，檢查上因工作不深入、敷衍塞責、搞形式走過場，致使該發現的問題不能及時發現而釀成重大案件的單位、部門及負有領導責任的有關領導干部和有關責任人員，要依法、依紀、依規層層追究責任。

3、應盡快理順目前仍然不夠完善的農村行業管理體制。農村信用社要緊緊圍繞深化改革的目標，以科學發展觀為指導，進一步完善法人治理結構，增強自身的“免疫力”。不僅應進一步明確監事長、主任和監事會的職責，使“三長”各司其職，各負其責，尤其是要充分發揮監事會和監事長的作用，使決策層和經營層的行為得到有效的監督和制約，克服“一長獨大”所帶來的各種風險隱患；而且省聯社還應對市級辦公室授予與其職責相適應的管理權限，吸收業務骨干，進一步充實人員，克服由于過分“瘦身”等體制上的原因所造成管理乏力和管理不到位等問題；同時農村信用社系統應從上到下設立業務操作的事后監督崗位，在全省農村信用社系統構筑起規范業務操作，堵塞經營管理和業務操作的漏洞的聯動體系。

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參考文獻：

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［3］胡忠明.欠發達地區城市商業銀行監管應關注的幾個問題［J］.中國金融，2006:17.

［4］計承江.金融要成為推動新農村建設的“杠桿”［J］.中國金融，2006:22.

（責任編輯：陳麗敏）