鹽都區控減行政運行成本的有效探索

摘 要：實施會計集中核算，科學整合了部門預算、國庫集中支付等財政改革資源，賦予會計集中核算以新的職能，共鑄財政財務監管平臺，較好實現了對財政資金分配、撥付、使用等關鍵環節的有效控制，從而進一步降低行政運行成本。當前，需進一步深化部門預算和國庫集中支付改革，轉變會計集中核算職能，方能使會計集中核算取得新的成效。

關鍵詞：現代財政管理體制；集中核算；核算職能

中圖分類號：F069.9文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0109-02

江蘇鹽城市鹽都區積極探索，科學整合部門預算、國庫集中支付改革資源，賦予會計集中核算以新的內涵，共鑄監管平臺，較好地實現了對財政資金分配、撥付、使用等關鍵環節的有效控制。

一、基本做法

基本情況：2005年10月，該區在鹽城市率先推出國庫集中支付改革，在財政資金管理上取得突破。2007年，該區又在此基礎上組建了行政事業單位會計集中核算中心。中心按照“一分離、二撤銷、三集中、四不變”的原則，將單位財務活動與會計核算相分離，撤銷單位銀行賬戶、會計核算崗位，集中資金結算、集中會計核算、集中會計檔案管理，但仍堅持部門單位“四權”不變原則，即部門單位的預算管理體制不變、資金所有權不變、資金使用權不變、會計主體法律責任不變。全區52個部門174個單位的銀行賬戶全部撤銷，資金全部進入財政專戶，到核算中心統一辦理結算業務。單位只設一名報賬員，實行報賬制度，配合會計核算中心工作。

實施意義：實施會計集中核算，改變了財務分散管理、松散管理的現狀，徹底解決多年來想管而難以管理到位的問題。從而使監督關口前移，變事后監督為事前、事中監督，變對支出總額的控制為對每筆支出的控制。通過集中核算，會計核算過程由“暗箱操作”變成“陽光作業”，各單位的收支都必須通過會計核算中心賬戶這個“籠子”，在會計人員的公開監督下進行。一方面，各單位遵守財經紀律的意識明顯增強，一些超標準、不合理的支出明顯減少。許多單位經常事先向會計中心詢問有關經濟業務的合理性和合法性，或者有關具體會計事項的審批權限和辦理程序，把一些不合理的財務支出行為消滅在萌芽狀態。

二、初步成效

對鹽都區實施會計集中核算調研的結果表明：部門預算的編制，只是解決了資金在分配環節中出現的問題；國庫集中支付制度的改革，也只能解決了資金的多戶頭存放、截流挪用、資金閑置等問題；那么，會計集中核算，將各單位資金使用過程嚴格把關，也就解決了資金的使用問題。

一是強化了財政支出管理，提高了資金使用效益。會計集中核算制度具有國庫集中支付制度所不具備的優勢，它監督管理的資金范圍囊括了所有的財政資金，將在傳統方式下一直未能納入預算管理的財政資金均納入了核算范圍，具有對所管理的行政事業單位，所有財政收支全過程會計核算和監督的功能。實行會計集中核算后，各單位的資金統一集中到會計核算中心，及時反映了財政資金的整體運行情況，對財政部門掌握各項資金使用和撥付情況，從宏觀上管理好各單位資金，搞好財政資金的統一調度打下了基礎。同時，通過會計核算中心對單位每筆資金的審核，保證了每筆資金都按預算、按項目使用，從根本上杜絕了擠占、挪用、截留、浪費等現象的發生，提高了財政資金的使用效益。該區會計核算中心成立以來，會計人員拒付各種不合理支出三十八次，主要有超標準的招待費、會議費、差旅費、電話費，不符合規定的補貼、補助以及各種違規罰款等，共計金額17.3萬元；拒付不符合規定向二級單位甚至無撥款關系的單位撥款五次，金額45萬元；對審批手續和所附資料不全的票據一律要求補辦手續，糾正和完善各種原始會計資料165份，涉及金額達36.8萬元；對非定點修車、超標準接待以及用途不明確的支出等，要求作出詳細的書面說明，并由單位負責人簽署意見。該區1—4月份有關數據表明，全區行政性支出比上年同期節約13%，而教育、科技創新、社會保障、三農的支出比重均有較大幅度的增長，分別達30%、52%、58.4%和93%。

二是統一了會計核算口徑和費用支出標準，規范了公務員津貼補貼發放。目前，因行政權力不同，占有國有資產程度不同，而導致的同級政府不同部門之間，津貼補貼水平差距較大的問題比較突出，單位自行發放的津貼補貼，項目繁多、標準不一、差距懸殊、資金渠道混亂。各方面反映強烈。規范公務員收入分配秩序，是黨中央、國務院作出的一項重大決策，一些地方采取行政手段仍難以奏效。實行會計集中核算，統一了審核標準和支出標準，包括費用支出、福利待遇、出差補助、通訊及交通補助等等方面站在同一起跑線上，特別是對一些單位遇上“紅燈”繞道走的做法予以杜絕，能夠消除同級政府不同部門之間的津貼補貼水平差距，對逐步解決整個社會收入分配問題起到積極的推動作用和示范效用。

三是增強了單位財務管理職能，創新了會計管理模式。實行會計集中核算，從管理、控制的手段看，突破了過去管理模式中僅僅著眼于會計人員進行評價的局限性，實現了由人治到法治、由管人到管人與管賬相統一的轉變。過去，各單位財務由領導說了算，會計人員作為所在單位的一員，出于自身利益考慮及領導壓力，往往不能保證在會計監督中不偏不倚，嚴格按財經法規辦理經濟業務。有時為防備審計，甚至有意做假賬。現在單位財務收支都集中在核算中心辦理，款項進出在中心賬戶進行，會計檔案在中心保管，使整個過程在公開監督下進行。

四是財政、審計監督關口前移，有利于從源頭上遏制腐敗。從管理的層次看，實行財務集中核算，減少了中間層次，有利于信息的及時溝通，有利于管理、控制目標的實現。過去上級對一、二級報銷核算單位的財務控制主要是年終審計，決算審計，屬于事后監督，時效性不足。出現了問題再來糾正，成本和效果均不理想。現在核算中心將資金運動自始至終進行全面監控，對于不合理及違法支出予以拒付，從而扼制貪污腐敗行為的發生，既達到反腐倡廉的目的，又可及時掌握各單位財務數據，有條件進行事前計劃，事中控制。會計信息的獲取、交換及利用方便及時，為管理、控制目標的實現及科學決策提供了依據，也為審計部門查賬監督創造了便利條件。

五是有利于精兵簡政，節約行政成本。實行會計集中核算，不僅可以大大減少財會人員，降低政府行政成本。而且核算中心實行統一賬戶，便于統一調度資金，盤活了財政資金的庫外沉淀。如過去對預算外資金，先要存入專戶，使用時再申報計劃，然后由預算外轉入單位支出戶開支。不僅過程煩瑣，而且也降低了資金的利用效率。現在變成系統內劃撥，工資直達個人賬戶，政府采購款直達商品、勞務供應商，高效快捷。

三、思考與建議

第一，進一步深化現代財政管理制度改革。當前，要突出開展專項資金和預算編制績效評價為重點，建立和完善財政績效評價體系，科學構建績效評價機制。發揮會計集中核算對部門預算、國庫集中支付改革的補充與助推作用。完善部門預算。堅持發展與創新相結合，重點加強預算運行機制的創新，不斷完善零基預算，結合非稅收入改革，把單位財政資金置于財政統一監管之下，硬化預算約束，遏制隨意追加申請報告的現象。可進行績效預算編制的做法，先選取財政資金總額相對較多、有二級部門單位的預算單位試編績效預算，將資金使用的事后評價工作，前置到預算編制環節中進行，將“績效管理”的理念融入預算編制當中，強化財政資金的追蹤問效；同時設立縣（市、區）財政投資評審中心，加強政府采購和財政投資的效益評審，并將評審從縣本級延伸到鄉鎮。深化國庫集中支付改革。運用先進的結算工具與計算機平臺，加快推廣公務卡制度建設；完善預算執行監控機制，構建全方位的監控體系。要把會計集中核算作為財政支出管理改革的有益補充，作為國庫集中支付鏈條的延伸，從而使會計集中核算與部門預算、國庫集中支付成為財政財務監控的“一體雙翼”，三者聯動運作，形成相互依存、相互制約、相互補充監管“防護墻”，即部門預算是基礎，國庫集中支付與會計集中核算是手段。

第二，進一步轉變會計集中核算職能。從鹽都區包括其他地區會計集中核算的做法來看，日常工作主要是資金支付與會計核算，即將其僅僅作為一個記賬的機構而已，對預算執行的信息反饋與控制這一核心職能未能得到充分發揮。因此，會計集中核算要進一步轉變職能，從核算型向管理型轉變。

第三，進一步加強會計集中核算改革的基礎性工作。一要健全制度。會計集中核算中心是集核算、監督、服務于一體的機構，必須按照“管理不越位、監督不缺位、服務要到位”的指導思想，做到運作有序、監督有力，為此需進一步加強制度建設，尤其要在機構設置、資金管理范圍、核算形式、備用金管理、隊伍建設及會計檔案保管等方面形成一系列制度。二要加強人員培訓。加強中心人員與部門、單位報賬員思想與業務素質建設，確保中心的有序運行。三要加強網絡載體建設。要很好地利用現有國庫集中支付的網絡運作平臺，合理整合資源，共享各類信息。尤其要努力實現與“金財工程”工程的對接，構建起較完善的金財工程建設基礎信息平臺，開發滿足財政業務需要的應用系統，形成信息暢通、方便快捷的業務運作軟件，以統一數據標準，確保信息暢通，穩步有序推進。

第四，進一步優化服務流程。實行會計集中核算制度，涉及到部門利益、單位利益和個人利益的調整。實踐證明，不少部門、單位起先較具抵觸情緒，在認識層面與操作層面上都不能正確對待。因此，核算中心要按照“方便、快捷、高效”的原則，強化與部門、單位的協調配合，努力優化服務流程，簡化辦事程序，提供優質服務，真正將集中核算中心打造成行政事業機關的服務型“窗口”，以服務贏得理解與支持。

（責任編輯：安世友）