我國社會保障法的歷史沿革、現存問題及未來展望

摘 要：建立一個健全的社會保障法律體系是一個艱巨而復雜、龐大的立法工程，需要有完善的社會主義市場經濟體制及一定社會經濟發展程度作為立法基礎，還要有社會保障法制定所需的種種條件，不是短期內可以做到的。但作為遠期目標，應該是我國實現依法治國的一個組成部分。

關鍵詞：社會保障；社會保障法；歷史

中圖分類號：D922.182.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0180-02

一、我國社會保障法的歷史沿革

1．新中國成立前的萌芽時期。在舊中國并不存在全國性的社會保障立法，民國時期的國民政府和共產黨領導的地區，制定過一些社會保險方面的法規或草案。如1929年國民政府廣東建設廳勞動法起草委員會起草的《勞動保險草案》；1944年國民政府社會部擬定的《社會保險方案草案》，1948年東北行政委員會頒布的《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》。這些社會保障法規為中華人民共和國成立以后建立勞動保險制度奠定了較好的基礎。

2．建國初期到1965年的創立時期。中華人民共和國成立后制定了一系列社會保障政策和法規，逐步建立了與計劃經濟相適應、以“國家全保、企業負擔”為特色的社會保障制度。1951年2月26日政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國第一部系統的社會保障立法，使暫時或長期喪失勞動能力的職工在生活上有了基本保障，對于生、老、病、死、殘等情況都有了具體的規定。這些法規和條例構成了當時社會保障法規的基本框架，并為今后社會保障法律體系的形成奠定了基礎。

3．1966年至1978年的停滯時期。1966年5月“文化大革命”開始，我國社會保障立法受到嚴重干擾和沖擊，社會保障立法處于停滯狀態，已經建立的社會保障制度遭到嚴重破壞。“文革”中，《中華人民共和國勞動保險條例》受到根本否定和批判，使有社會統籌功能的勞動保險由此變成了自我封閉的企業保險，失去了社會保險的統籌和互濟特點。它造成的社會保障制度不合理和無效率等問題，在以后的實踐中積重難返，成為現階段社會保障改革異常艱難的重要原因。

4．1978年至今的恢復、改革與創新時期

1978年，中國開始以社會主義市場經濟為目標的經濟體制改革，社會保障立法從社會保障的運行機制、模式類型、項目構成、待遇水平、管理社會化等方面進行了深層次的改革與創新，頒布了大量的社會保障法律法規。

1978年6月2日國務院頒發《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于退休、退職的暫行辦法》，這標志著被“文革”破壞的社會保險制度在新的歷史時期重新啟動。1982年開始，職工養老金社會統籌的試點工作在江蘇省泰州市、廣東省江門市、東莞市開展，1984年以后，在全國范圍普遍推行。1985年9月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中明確提出將我國的社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫納入統一的社會保障制度中。我國的社會保障進入較深層次的調整和改革。1986年7月作為國營企業勞動合同制改革的配套措施，國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，失業保險制度由此起步。之后，1987年國務院發布了《職業病范圍和職業病患者處理辦法》，1988年國務院頒布了《女職工勞動保護條例》和《軍人撫恤優待條例》，1989年發布《關于公費醫療保險的通知》，對公費醫療進行改革。

進入90年代，我國社會保障立法獲得新發展。1990年全國人大通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，1991年國務院發布《關于企業養老保險制度改革的決定》。1993年黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制改革若干問題的決定》把社會保障制度列為構筑我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分，我國社會保障制度改革從國有企業改革的配套措施轉到按社會主義市場經濟要求進行體制創新的階段。1997年國務院先后發布了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》、《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》等規范性文件，1998年底國務院又出臺了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，1999年頒布了《失業保險條例》和《社會保險費征繳暫行條例》，2003年頒布了《工傷保險條例》，這是我國繼1951年《勞動保險條例》后關于工傷保險的一次革命性突破。此外，生育保險、社會福利及社會優撫等方面也制定了一些法規和政策，初步奠定了與社會主義市場經濟相適應的社會保障法的基本框架。

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二、我國社會保障法現存問題

從以上論述可以看出，我國社會保障立法工作雖經曲折，但也取得巨大成績。但從整體來看，我國社會保障立法工作仍然滯后，主要存在以下不足：

1．立法缺乏合理理念。新中國成立初期即制定的《中華人民共和國勞動保險條例》，是一種“主動式”的立法。受當時經濟條件的限制它更多地強調了公平，而忽視了效率，職工享有的更多的是權利，而履行的義務較少，但對于保障職工基本生活，恢復國民經濟起了重要作用。1978年以后的立法則是一種“被動式”的，最初只是為了與國有企業改革配套，而后是為市場經濟改革配套，它過多地強調了經濟效率，而忽視了社會公平。雖然近些年社會保障立法逐步轉到按社會主義市場經濟要求進行體制創新的階段，但中國社會保障立法是以維護社會穩定與社會公正立法理念，還是吸收發達國家長期協調發展的戰略觀還未能真正清晰地體現出來。

2．立法覆蓋范圍狹窄。我國目前社會保障立法的適用范圍還不能適應我國市場經濟的發展要求，覆蓋多種經濟成分中的各類居民和各類職工，農村居民仍然被排斥在現行法律保護范圍之外。雖然新出臺的《失業保險條例》和《社會保險費征繳暫行條例》擴大了享受社會保險成員的范圍到非國有經濟從業人員和大部分事業單位職工，并授權省級人民政府可以決定是否將社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入《條例》調整范圍，但與實行全民保障制度的國家相比，適用范圍仍顯得過窄和不合理。實施范圍的有限性將影響整體制度的公平性，減慢我國完善憲法和推進民主建設的進程。其后果是影響勞動力流動，不利于市場經濟多層次競爭主體的培育和城鄉經濟協調發展。

3．法律效率低，實施機制弱。一方面，我國現行社會保障法主要表現為行政機關制定的規范性文件，而且這些規范性文件本身只是“試行”，或者是“暫行”，權威性又打了折扣，這直接影響了其實施效果。另一方面，社會保障合法籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制、有力的監督機制都不夠健全。尤其是社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律制裁措施，使非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處。最終導致社會保障基金的運營處于嚴重不安全狀態。

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三、我國社會保障法的未來展望

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建立和完善社會保障法是社會經濟進一步發展的必然要求，對構建和諧社會有著非常重要的意義。筆者認為，在構建我國社會保障法律體系時應注意以下幾方面的問題：

1．樹立合理的立法理念

法律是社會發展到一定階段的產物，它需要立足于一定的立法理念基礎上，縱觀世界社會保障立法理念嬗變的歷程可以概括為這樣一條線索，即從懲治術到懷柔術，再演變到社會穩定與社會公平維系機制，進而成為國家長期穩定協調發展的戰略措施［2］。我國社會保障立法應吸收發達國家長期協調發展的戰略觀，不僅把社會保障制度作為社會的“穩定器”，更要把它作為經濟發展的“助推器”，這是因為：首先現代社會保障制度已經由一種被動的、消極的、事后的補救性機制，轉變為一種主動的、積極的、事前與事后相結合的保障機制，從而為促進發展提供了制度基礎；其次，社會保障范圍的持續擴大和基金積累規模的日益龐大，又使社會保障具備了促進社會經濟發展的相應的影響力與實力；再次，則是當代社會經濟的發展，客觀上要求社會保障發揮出促進發展的功能，如社會文明進步和市場經濟的發展就需要社會保障發揮推動與促進作用。

2．進一步擴大社會保險法的覆蓋范圍

完善我國的社會保障法律制度，必須改變我國現行社會保障實施范圍狹窄的局面，擴大社會保障的實施范圍。要將養老保險、醫療保險、失業保險等的實施范圍切實擴大到鄉鎮企業、小集體企業、私營企業、三資企業等各類企業的職工，使所有企業職工都能享受社會保險待遇；建立農村的養老保險、醫療保險制度，加快農村保險事業的發展，統籌城鄉發展，最終建立一個統一的包括全體勞動者在內的基本生活需要有保障的社會保障制度。

3．健全社會保障的司法機制

有了健全的社會保障法律制度，還需要有相應的處理社會保障糾紛的裁判或審判機構。從公正地維護社會成員的社會保障權益出發，必須建立獨立的裁判或審判機構。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受到不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。人民法院對社會保障領域發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任。

建立一個健全的社會保障法律體系是一個艱巨而復雜、龐大的立法工程，它的完成需要有完善的社會主義市場經濟體制及一定社會經濟發展程度作為立法基礎，還要有社會保障法制定所需的種種條件，不是短期內可以做到的。但作為遠期目標，應該是我國實現依法治國的一個組成部分。我們有理由對成功地建立一套適應中國社會主義市場經濟體制的社會保障法律體系充滿信心。

參考文獻：

［1］ 楊燕綏.中國社會保障法律體系的構想［J］.公共管理學報，2004，(2):63-70.

［2］ 鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辯［M］.北京:商務印書館，2000：379-382.

［3］ 趙曼.社會保障學［M］.北京:中國財政經濟出版社，2003：422.

（責任編輯：王曉燕）