論城市化進程中失地農民權益保障

摘要：土地被征收后由于征地補償費用不能合理發放、安置措施不到位，相應的醫療、教育缺乏保障。失地農民問題的復雜性和艱巨性，決定了解決失地農民問題要統籌全局，應作長遠考慮。文章指出，要從保障農民根本利益的角度出發，切實辦好最低生活保障、醫療保障養老保障。

關鍵詞：失地農民根本利益社會保障

中圖分類號：F301.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)07-046-02

土地征用隨著我國工業化、城市化戰略進程的推進，對城市內及其周邊的農業產生了巨大的影響。越來越多的農民失去了以往賴以生存的土地；違法違規征用農民集體土地、不及時足額支付征地補償費等侵害農民合法權益現象時有發生。我國是一個農業大國。有效地保護農民利益，穩定農村形勢，對以促進我國經濟和社會各項事業的健康發展有著重要的意義。為此，筆者就我國城市化進程中如何更好地保障失地農民合法權益問題作初步探討。土地征收作為一項基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。土地征收是指國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收歸國家而給與補償的制度。因而土地征收具有強制性、公益性、補償性和救濟性等法律特征。土地對于農民來講是最基本的生活保障載體，擁有土地是農民與社會其他人群相區別的一個重要特征，也是農村家庭的核心秉性。由于農民擁有穩定的土地使用權，來自于土地的收入成為農民最基本、最可靠的收入來源，是家庭保障最基本的經濟基礎，也是農民最后的一道生活安全保障。所以，完善現有的土地征用制度迫在眉睫。

一、失地農民權益缺失的現狀和原因

1 現狀。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450畝。這意味著失地農民的隊伍還將繼續擴大，且呈逐年上升的趨勢。被征用的土地多屬于良田，位置較好。城郊的土地在經過多年合作以后，已變成良田，土地的質量較好，升值潛力大；失地農民居住較為集中，群體內血緣關系影響較大，這些人群當中，多數人沒有一技之長，除了事農以外其它技能基本不會，失地就意味著失去生活來源；失地農民與征地一方經常發生矛盾。而失地農民又處于弱勢地位，土地被征用之后生活支出較之以前有大幅度提高，應得到的補償往往遲遲不能到位，加之，安置措施不到位，相應的醫療、教育缺乏保障。現行的征地制度承認農民擁有集體土地所有權。但在征地過程中一些不法商販勾結因利益熏心而喪失原則的地方官員，強行剝奪了農民對集體土地的所有權、使用權、收益權。他們巧立名目，打著實業投資的旗號。實際上是變相炒地。尤其是一些具有較大升值空間的土地，被他們征占后，故意長期閑置：還有的為逃避政府查處，只投入少量人力物力，開發一小部分，其余的等待更大的升值后再開發。既浪費了土地資源，降低了土地配置的效率，又使得廣大失地農民的合法權益不能得到很好的保護。現在所采取的對失地農民的補償方式，多為一次性的貨幣形式，而且標準偏低。在被征地集體經濟組織與失地農民之間的分配比例上不盡合理，相應的社會監督機制沒能很好地發揮作用；一些地方政府還想方設法地截留、挪用失地農民的安置費用。從而導致很多失地農民無法足額拿到應得的補償費，嚴重地損害了失地農民的合法權益。

2 原因。按照我國土地管理相關政策規定，土地的利用，尤其是將耕地轉為非農業建設用地是嚴格控制的，國家有專門的土地管理機構。征地者需要避級上報征地規劃，各級政府在編制本行政區域內的土地利用總體規劃時，是下級依據規劃依據上級規劃。并實行分級審批制度。實際生活當中，一些不法開發商通過各種非法手段，或報批的土地是“荒地”、“廢耕地”，基本上沒有農田，但實際上所征用的土地是國家明令禁止占用的良田；或化整為零，或應將用于公用事業的建成商品房。他們巧立名目，打“擦邊球”，鉆空子，腐蝕拉攏一些喪失原則的地方官員，以達到大面積非法占用土地的目的，往往使得失地農民得不到合理的安置。失地補償費不能夠及時到位。這也是失地農民上訪數量增加的一個重要因素。按照我國法律規定，“未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途”。“國家征用土地的。依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施”。“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。即征用土地，以及征地補償方案在實施以前，必須要進行公告。但在實際工作當中，一些地方政府在征用農村集體所有土地前，不能較好地履行上述義務。基本沒有征求意見或進行公告。農民群眾對何時征地，如何得到補償和安置一無所知，更談不上群眾監督。土地征用過程不透明，農民對征用信息一無所知，如：何時征地、補償費怎樣發放、今后住房、就業、醫療、養老問題如何解決等，必然導致失去必要的群眾監督機制。更談不上很好地保護失地農民合法權益。破壞了法律的嚴肅性，既使得政府形象受到損害，又使失地農民的合法權益無法得到很好地保護。我國《土地管理法》規定，征用土地應按照被征用土地原因、用途給予補償費用。這些補償費用包括：土地補償費、安置補助費、地面附著物和青苗補償費。但某些地方政府出于種種目的，打著吸引外資，振興地方經濟，扶持當地企業的旗號，將補償費或截留，或挪用，致使失地農民沒能得到應有的補償，甚至被少數村干部裝進了腰包。由于耕地面積逐漸減少，失地農民不得不脫離種植業而從事非農業生產，而一些地方政府很少考慮失地農民的重新就業問題。很多失地農民文化水平較低，由于長期從事農業活動，缺乏從事其他行業的專業知識。很少能被招聘單位錄用，全靠土地聊以為生的他們，一旦沒有了土地，就等于失去了生活基礎，子女的上學問題、養老問題、看病就醫問題等，都很容易使他們產生危機感和心理失衡，往往會導致過激行為，無形中增加了社會的不安定因素。

二、失地農民合法權益保障制度

設想失地農民問題的復雜性和艱巨性，決定了解決失地農民問題要統籌全局，應作長遠考慮。從保障農民根本利益的角度出發，切實辦好最低生活保障、醫療保障和養老保障。讓失地農民“生有所靠，病有所醫，老有所養。”各級政府應從解決失地農民問題事關改革發展穩定大局的角度，高度重視并積極探索失地農民權益的保護策略。采取科學合理的辦法，逐步建立“經濟補償，社會保障，就業扶持，合理安置”的制度，真正做到“權為民所用，情為民所系。利為民所謀”。

1 改進征地補償費的分配辦法。征地補償是解決失地農民問題的焦點，是失地農民可獲得的最直接的經濟利益。各地在分配土地補償費和安置補償費時，做法不統一，處于無序狀態，需要重新確定合理的補償標準，尋找一個政府、征地主體、失地農民間最佳的利益聯結點，合理的解決征地補償、利益分享問題。如：可在同一區域、同類土地征用土地時，無論征地用于何種用途，要按統一標準向農民支付土地征用補償費。綜合考慮征用地的類型、質量、等級、區位、潛在收益、市場供求以及可利用的價值等諸多因素，并對補償內容進行評估。補償內容包括：土地價值、就業安置、青苗損失、地面附著物、土地的增值、潛在收益、相鄰土地的損害，以及農民因失地造成的其他損失。在征求農民群眾意見的前提下，將留在村集體經濟組織的土地補償金，由集體經濟組織按照城市規劃要求，從事開發性建設，發展集體經濟，通過再分配制度為失地農民建立基本生活保障機制，以避免農民的不當使用造成浪費。村委會和村民代表大會應很好地履行監督職責，把補償標準、補償辦法向群眾公開。應建立聽證制度。重視失地農民的意見和建議，便于群眾監督土地補償費的管理和使用。在促進集體資產保值增值的同時，又增長了農民的維權意識。進一步增強各級政府、村集體組織的監管職能，保證資金的合理使用，讓群眾放心。確保土地補償金及其收益用于失地農民的生產和生活保障。

2 完善征地審批程序。要嚴把征用農民集體土地的審批關。嚴格規范審批程序，以保障農民合法權益、合理利用土地為原則。嚴格執行土地利用總體規劃，依法確定權屬。所有權不清，必然導致補償、安置等措施出現問題。實行聽證會制度，就土地征用的合法性、征地補償、失地農民安置以及其他社會保障措施舉行聽證，充分聽取各方意見；嚴格執行公告制度，增加征用土地透明度，要對征用土地事項的相關內容全面告知相對人，認真聽取不同意見，給農民創造參與協商土地價格的平臺，從而真正實現農民對集體土地的所有權，確保其占有權、使用權、收益權和處分權的行使；提高各級政府土地管理部門工作人員的素質，對其進行法律法規、執法政策方面的知識培訓，以保證執法的公正性、嚴肅性和效率性。

3 建立健全失地農民的社會保障機制。失地農民不再從事農業勞動，他們的居住地也已經城市化，必須盡快地把他們納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，以保障失地農民更好地生存和發展。現階段我國社會保障的費用較高，農民對社會保障不太相信，這也是使廣大農民拒絕投保的主要原因。政府或社會保障部門應該建立面向失地農民的特殊社會保障，按照不同年齡段，設立教育、養老、醫療、低保等多項保障，憑身份證和失地證明辦理。交納社會保障的費用可以由三部分組成，政府、土地開發增值效益、農民各出一部分。傳統的家庭養老方式是以往失地農民養老的主要方式，建立失地農民的養老和醫療保險制度，切實解決他們的看病難問題，以緩解失地農民的生活壓力。借鑒城鎮職工基本養老保險制度實行統賬結合的模式，政府負擔部分和村集體變納資金的一部分，用作養老保險基金，建立養老保險的統籌賬戶，統籌層次暫以縣市級為宜。失地農民的社會保障基金的運作必須有一套嚴格的監管體系做保證，因此應建立健全相關的管理制度，如：財務核算制度、審計監督制度、績效評價制度等。建立適當水平的最低生活保障制度，最低生活保障制度是社會保障制度的重要環節，從維持基本生活物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，確定一個較為科學的標準。農民失去土地后，雖然獲得了一定的經濟補償和收益分配，但由于失地農民文化水平普遍較低，缺乏一技之長，很難滿足招聘單位所需條件，難以實現自我發展，政府應時他們加強職業技能培訓，為他們提供和創造更多的就業機會和渠道，并加強與相關單位的聯系，廣泛收集就業信息，定期舉辦失地農民就業安置供需洽談會，免費為失地農民就業提供職業介紹、就業指導，同時積極發展勞動密集型產業，扶持引導生產型企業。比如：把鄉鎮企業和建設小城鎮有機地結合起來，通過引導鄉鎮企業的增量部分向小城鎮集中，然后再有意識地吸引鄉鎮企業向小城鎮搬遷，實現鄉鎮企業的規模化生產。提高企業的經濟效益和整體素質，創造更多穩定的就業機會。這樣鄉鎮企業的發展既可以為小城鎮提供更大的就業空間。擴大小城鎮的就業能力，還可以增強對農村剩余勞動力向小城鎮聚集的吸引力。而小城鎮的發展所帶來的聚集效應和觀念、制度的創新。反過來又可以為鄉鎮企業的發展創造良好的環境條件。二者相互促。進共同發展。地方政府應積極制定優惠政策予以扶持，對于已經撤銷經濟組織建制的失地農民，政府應在就業培訓、再就業優惠政策上提供和城市市民一樣的待遇，如：減免稅費、優惠貸款等。幫助失地農民建立全新的就業觀念。使他們通過培訓提高勞動技能和就業能力。同時鼓勵他們自謀職業。自主創業。自食其力，不但能維持基本生活，還能夠不斷改善生活水平。政府協調金融機構，優先提供信貸資金，并在工商稅收以及各項行政事業性收費的方面給予最大限度的減免，激發失地農民從事個體私營經濟的積極性。城市的發展是為了縮小城鄉差距，更有利于提高人民的生活水平，因此，各級政府在開展征地工作時，必須統籌兼顧。真正從保障農民利益的角度出發，減輕農民負擔，增加農民收入，建立、健全科學合理的保障機制，更好地適應農村城市化的需要，更高效率地利用農地資源，更有效地防止侵害失地農民合法權益事件的發生，為構建和諧社會營造良好的社會環境。

(責編：芝 榮)