民行法律監督的立法缺陷與完善

摘要：受諸多主客觀因素的影響，尤其是立法上的不完備，當前的民事行政訴訟法律監督機制還不能完全適應建設法治國家，維護良好的經濟秩序的要求。因此，對我國民事行政訴訟法律監督的現狀進行分析和檢視，并結合我國實際，研討如何從立法上改革與完善我國民事行政訴訟法律監督的機制，無疑會對正在進行的民事行政檢察改革有所裨益。

關鍵詞：民行法律監督現狀立法完善

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008107-076-02

隨著民行法律監督工作的深入開展，現行民行法律監督機制的缺陷也日益凸顯，其中立法上的不健全成為制約民行法律監督工作的瓶頸，嚴重影響著民行法律監督的正常開展及制度績效。因此，結合當前民行法律監督工作的實際情況，在法理探究、實證研討和借鑒國外經驗的基礎上，完善我國的民行法律監督機制，已經成為當前檢察改革的當務之急。

一、我國民行法律監督的現狀

民事行政檢察工作作為一項重要的檢察業務，受到了各級檢察機關的重視，檢察機關通過介入民事行政訴訟，在維護國家利益和社會公益中，發揮了一定的作用。但是，由于立法的不完善，加之其它主客觀因素的影響，民行法律監督工作的現狀不容樂觀。具體表現在：

1 民行法律監督力度不大。目前，檢察機關可以通過抗訴等方式行使法律監督權的民事行政案件的范圍不明確，對于許多案件如檢察機關對法院依照民事訴訟法規定的特別程序、督促程序、公示催告程序、企業法人破產還債程序審理的案件。調解方式審結的案件。以及民事執行活動中的判決、裁定由于法院司法解釋的限定不能通過抗訴行使法律監督權。最高人民檢察院透露的一組數字顯示，從2001年至2006年，全國檢察機關受理民事、行政申訴案件達439501件。立案224421件，而向人民法院提出抗訴的只有81534件，發再審檢察建議的25532件。而在從1991年至1999年的9年間，全國檢察機關共受理民事行政案件283521件，立案審查109388件，提出抗訴34778件。可以看出，十幾年來，人民檢察院受理的民事行政申訴案件并不多，其中只有一半左右能得到立案審查，而最終提出抗訴和再審檢察建議的則少之又少。

2 民行法律監督過程紊亂。對于檢察機關可以通過抗訴進行法律監督的案件，由于立法上未明確民事行政法律監督的規程，致使民行法律監督工作程序不明，操作無據；在調取審判機關的卷宗的過程中，個別審判機關并不配合，檢察機關只能通過上層領導溝通等準法律途徑進行調卷，不僅增加了司法成本，也嚴重制約了民行法律監督的功能發揮；民事行政抗訴案件再審開庭，檢察人員出席再審法庭時，一般只是宣讀抗訴書而已，隨后，在當事人之間開展的法庭調查和法庭辯論，既不能參加法庭調查，也不能展開說明抗訴的根據和理由，角色尷尬，作用有限；實踐中某些法院對抗訴案件的再審往往一拖再拖，周期很長，少則大半年，多則兩三年，乃至五六年，不僅浪費司法資源，也破壞了當事人對于民行法律監督制度的認同和信任。

3 民行法律監督結果不盡如人意。民行法律監督案件改判率低，近幾年來甚至還出現了下降的趨勢。從1991年至1999年，全國檢察機關提出民事行政訴訟抗訴34778件，法院再審審結16490件，改判撤銷原判發回查審調解13566件；2000年全國法院審結檢察機關抗訴案件15770件，其中改判3765件；2001年審結檢察機關提出的抗訴案件共21098件，其中改判4697件，維持7440件，檢察機關撤回抗訴1055件，改變原判率59.7％；2002年檢察機關提出抗訴13202件。提出檢察建議3800件，人民法院審結7528件，改判4069件，調解988件，撤銷原判發回重審601件，改判率54％；2003年按照審判監督程序審結檢察機關抗訴的民事、行政案件13308件。其中，抗訴理由成立依法予以改判的3006件，改變原判率33.98％。近5年來，檢察機關每年向法院以提出抗訴形式進行法律監督的民行案件平均已超過15000余件，然而最終法院支持抗訴理由改變原判的卻不足50％。

二、我國民行法律監督的立法缺陷

我國的民行法律監督在實踐中之所以出現諸多問題，原因是復雜的和多層次的，有民行法律監督實施環境的客觀影響，有辦案機制的缺陷，也有民行檢察人員素質上的欠缺等等，但其中，立法上的不足最為關鍵，也最為明顯。

第一，關于民行法律監督的立法從整體上而言不系統、不明確。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及《人民檢察院組織法》中僅僅對民行法律監督在總則和原則層面作了抽象和高度概然性的規定，而在分則中關于民行法律監督的具體條文則少之又少，使得民行法律監督在運作程序上無法可依。為此，最高人民檢察院專門制定了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》，但是其效力級次僅僅止于一個僅能約束檢察系統的司法解釋，對人民法院、行政機關不具有拘束力，具體的民行法律監督工作僅依照這樣一個司法解釋并不能得到有效推進和順利開展。而且，法院系統對于民行檢察工作也發布了一些司法解釋和規定，由于職能定位不一以及對于民行法律監督功能的認識不同，檢察機關和法院系統的司法解釋并不協調一致，而民行法律監督案件的最終處理和裁決是在法院系統操作，法院當然按照法院系統的司法解釋以及有關規定執行，不管該解釋和規定是否合理。

第二，立法中規定的民行法律監督的范圍過窄。《中華人民共和國憲法》第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，從而以根本大法形式確立了檢察機關作為國家法律監督機關的地位和性質。《人民檢察院織織法》第5條規定，“各級人民檢察院對人民法院的審判活動是否合法，實行監督。”這些規定確認了，人民檢察院作為國家法律規定的專門法律監督機關，對司法審判活動負有專門的監督職責，對法院的民事行政審判活動包括一審、二審、審監、執行程序從過程到結果都有實施監督的職權和責任。但是，民事訴訟法第185條的規定，檢察機關對民事審判活動的監督只限于“已經發生法律效力的判決、裁定”，這就意味著檢察機關并不能在審判活動中參與訴訟，不能對未生效的判決、裁定實行監督，檢察機關的監督從時間上而言只能是“事后監督”，從對象上而言只囿于“生效的判決、裁定”，而對人民法院做出的執行的裁定、先予執行裁定、財產保全的裁定、破產程序的裁定等檢察機關不能抗訴，其直接導致的結果是人民法院的上述裁判，即使確有錯誤也不受檢察機關的法律監督。

第三，立法中規定的民行法律監督的方式單一。《中華人民共和國民事訴訟法》在第185條、186條、187條、188條，《中華人民共和國行政訴訟法》在第64條中，具體規定了檢察機關對民事行政審判活動實行法律監督的手段、方式和相關程序。其中民事訴訟法第185條規定最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定、上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定具有法定情形的，應當按審判監督程序提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現具有法定情形的，應當提請上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴。其它幾條原則性規定了人民法院接到抗訴后應當依法再審，提出抗訴后以書面形式以及人民法院再審時應當派員出庭等內容，這也是目前民事行政抗訴工作所依據僅有的幾條立法。

三、我國民行法律監督機制之立法完善

民行法律監督制度不僅具有法理上的正當性，也有其存在的現實必要性及合理性。但是立法上的不完備。造成該制度在實踐中并未發揮其應有的效能。因此，要使民行法律監督更好地發揮作用，應該在立法上著力從以下幾個方面進行加強和完善。

1 明確民行法律監督的原則。民行法律監督原則是指人民檢察院在履行民行檢察監督職能過程中所必須遵守的基本準則。一方面要堅持維護司法公正與司法權威原則。檢察院和法院在實現司法公正方面目標一致，不存在根本沖突，只不過雙方達到司法公正的路徑不同。因此，在民行訴訟活動中，檢察機關和法院應相互促進，相互制約，通過權力的制衡，抑制權力的濫用和腐敗，實現司法的公正，在共同的司法實踐中樹立和維護共同的權威。而另一方面，要堅持有限監督救濟原則。檢察機關的抗訴是以犧牲原審裁判的終局性和穩定性為代價，并伴有巨大的司法資源的投入。檢察機關對所有當事人任何主張都通過民行法律監督手段予以救濟既不可能也無必要。

2 增加民行法律監督的方式。抗訴是現行民行法律監督的唯一法定手段，實踐證明不能滿足民行法律監督工作的需要，影響了民行法律監督的效果，導致監督乏力。其實民行法律監督的目的是要使民行案件最終得到公正的處理，違紀違法者受到相應的追究。因此，在肯定抗訴的必要性的同時，對民行審判工作還應因案件不同，靈活運用多種形式開展監督。應當在法律中增加民行法律監督的方式，例如提起民事或行政公訴、支持起訴和參與訴訟、檢察建議、糾正違法通知等。檢察機關是國家的法律監督者，既能代表國家，以起訴的方式實現對刑事法律實施的監督，也可以代表國家對破壞民事法律秩序、導致國家利益和社會公共利益受到威脅的當事人提起民事訴訟或者提出行政訴訟。而且，在民事、行政訴訟中，訴訟各方的活動可能涉及到國家利益、社會公共利益，或者對一些弱勢群體的特殊保護，在這種情況下，設定一個代表國家利益或公共利益的參訴主體，對于國家利益和公共利益的維護、弱勢群體的權益保護乃至司法公正的實現都有著至關重要的作用。

3 拓寬民行法律監督的范圍。在接受監督的訴訟主體上，不應僅僅局限于人民法院。人民檢察院不僅負有對人民法院的審判活動進行監督的職責，也要對當事人的訴訟活動進行監督。只有如此，才能有效防范當事人在處分權掩蓋下對國家利益和他人利益的侵害。而且，就抗訴對象而言，檢察機關在民事行政訴訟中的抗訴不應僅僅囿于生效的判決和裁定。憲法規定檢察院為國家的法律監督機關。檢察機關必然有權對法院的法律執行情況和遵守情況實行監督。在民事訴訟法、行政訴訟法總則中也確立了作為一般原則的檢察監督原則。而民事訴訟法、行政訴訟法分則中不但將抗訴對象限定為判決、裁定，還進一步要求該判決、裁定須已經生效，這與憲法的立法精神不符，不當限制了人民檢察院的法律監督權。

4 完善民行法律監督的程序。完善民行法律監督機制，必須明確監督的具體運作程序和規則。對于每一種民行監督方式，法律都應規定出具體的運作規范。針對立法中對于民行檢察工作規定比較原則、操作性不強的情況，最高人民檢察院檢察委員會于2001年9月討論通過了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》(以下稱《辦案規則》)，對民行檢察工作的宗旨、原則和具體程序作了較詳細的規定。但是，實踐證明，該《辦案規則》立法宗旨不明，程序規定不夠縝密。實體內容亦尚需補充。而其最大的局限性在于，《辦案規則》僅僅是最高人民檢察院指導檢察系統民行法律監督工作的司法解釋，效力級次較低，實踐中并不能得到人民法院的有力配合，甚至還受到某種程度的抵制，因此，在完善民行法律監督的具體程序時，必須以法律的形式或者至少是檢法兩家共同制定的司法解釋的形式，才能使該規則得到真正貫徹，以強化監督的效果。

(責編：賈 偉)