淺議預算編制執行中存在的問題和對策

摘要：文章通過剖析預算編制、預算執行的現狀，提出了提高預算編制質量和完善預算執行的對策。

關鍵詞：部門預算預算編制預算執行

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)07-143-02

部門預算包括預算編制、預算執行、預算監督、年終決算等一系列程序。任何一個環節運行是否良好，都會直接影響到預算質量。而預算編制、預算執行是部門預算的關鍵環節，預算編制作為整個預算的起點和前提。直接關系到部門預算能否順利進入規范實施；預算執行是整個部門預算工作的重要組成部分，是將預算由計劃變為現實的具體實施過程。近年來，隨著部門預算、國庫集中收付制度等公共財政改革的深入推進，財政資金運行管理新機制基本建立，預算執行管理不斷加強。財政資金使用效益不斷提高。但是，財政預算的執行與管理方面依然存在預算執行部門不能準確理解預算要求、未形成預算內外資金分配的“有機捆綁”等等問題。主要體現以下幾個方面：

一、預算執行部門不能準確理解預算要求，預算觀念不強

預算執行部門有時充當的只是“事后被動買單人”的角色，無權干預，也無力監控，從而使承擔當家理財、組織資金、保障支出職責的財務部門職能嚴重偏廢，對費用支出的監控弱化，基本上是事后“照單全收”，少量的對事前“量財辦理，違規退單”。

二、未形成預算內外資金分配的“有機捆綁”

到目前未止，財政資金分配過程中仍存在的預算內、外“兩張皮”的現象。編制部門預算僅側重對預算內資金的分配，政府性基金、預算外資金仍實行與預算內資金不同的核定辦法，各部門的創收收入還是因循“部門所有”、“誰收誰用”的舊模式。形式上雖然引入綜合預算編制方式，實際上對部門所有財力進行“捆綁式”綜合考慮、統籌安排，使財政部門難以利用部門預算編制來控制財政支出總量，以便讓預算外資金逐步滲入。

三、用款部門與管錢部門各自為政。存在本位主義思想

用款部門強調預算是財務部門做的。是紙上談兵，對預算抱著無所謂的態度，該用就用，不管預算是否申報和下達用了再說；而管錢部門有的表現為強調以預算要申報、要審批為由，對提出的小金額物品采購拖著不予以解決。

四、預算編制時間過于短暫

預算編制匆忙“出爐”注定“先天不足”。細化預算是科學分配財政資金的要求，要將復雜的年度預算編制細化到每個部門、單位和各個明細項目，必須有充足的時間作保障。編制時間的適度延長。有助于部門項目的科學論證和各項事業發展的科學規劃，有利于財政“理財有道”，部門“有財有效”。

為了進一步加強財政支出預算執行管理，筆者提出以下幾點建議與對策：

1 統一思想，高度重視預算執行管理工作。一是充分認識加強預算執行管理的重要性。預算執行管理是預算實施的關鍵環節。加強預算執行管理，關系黨和國家各項重大政策的貫徹落實。關系政府公共服務水平和財政管理水平的提升，具有重要的政治、經濟和社會意義。單位要以科學發展觀為統領。充分認識加強預算執行管理重要意義。牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，加強預算執行管理放在更加突出的位置抓實抓好。二是預算中剛性和柔性的有機結合，充分發揮預算管理的作用。單位要牢固樹立依法行政、依法理財的觀念，嚴肅財經紀律，嚴格執行預算管理法律法規制度，規范業務操作，杜絕預算管理中的隨意性，強化預算執行的嚴肅性。預算一經批準，就具有了權威性、指令性，凡列入預算的項目要確保完成，未列預算的項目要嚴格控制，任何單位和個人都無權隨意變更。對于未列入預算又非辦不可的項目，應按規定程序調整預算。國家《預算法》《會計法》也為預算執行提供了保證。預算的柔性管理主要是指預算支出的安排上要有一定的空間。以應對意外事項所需，還有收入也可能出現一些意料不到的情況。只有堅持柔性和剛性相結合，才能真正意義上體現預算的“向導”作用，體現預算的協調組織、實施計劃、激勵、管理和評價狀況的職能。

2 延長預算編制時間，規范預算編制程序。較長的預算編制時間和嚴謹周密的預算編制程序是其預算質量的首要保證。為解決預算編制非規范化的問題，首先應適當提前預算編制時間，并規范預算編制程序，預算編制時間的調整，既要確保編制時間的充足性，又要解決預算編制程序中存在的“法律空檔”問題，可考慮將預算年度由目前的歷年制改為跨年制，即從每年的4月1日到次年的3月31日，這樣可以使各部門在新的預算年度一開始就執行正式的預算，從而真正樹立預算的權威性和嚴肅性，強化預算的法律約束力。

3 合理確定部門預算的編制范圍，將預算內外收支統一納入部門預算。按照建立公共財政的要求，確定部門預算的范圍，使部門預算要求的資金收支范圍與預算法規的財政資金收支范圍一致。對于屬于經費撥款的，可納入部門預算的編制預算，對于其他雜項收入暫不急于列入部門預算。從而減少部門預算資金收入來源的不確定性，避免重走以前預算內外“兩張皮”的老路。

4 進一步規范政府采購預算編制與執行管理。一是強化政府采購預算編制管理，遵循有關原則開展政府采購預算編制I作。在編制部門單位政府采購預算的過程中必須堅持以下原則：(1)以部門預算為基礎的原則。支出預算表中屬于政府采購預算范圍的項目。要單獨列入政府采購預算表，并按政府采購的要求編報有關項目。(2)政策性原則。政府采購預算編制，必須體現國家有關方針、政策。根據完成事業計劃和行政工作的需要，保證重點。兼顧一般，實事求是地編制預算。(3)實用性原則。在安排政府采購預算項目時，要精打細算。不要盲目追求“超前”，貪大求洋，應在滿足工作需要的前提下。適當超前。也要避免不考慮發展而導致項目剛投入使用即落后，造成浪費。(4)可靠性原則。政府采購預算一經批準便要嚴格執行。因此，部門單位在編制政府采購預算時，既要先考慮好采購項目，還要注意資金來源是否可靠，有無保證，不能預留缺口。(5)完整性原則。在編制政府采購預算時，必須將單位取得的財政撥款和其他各項收入以及各項支出形成的政府采購，完整、全面地反映在單位預算中，不得在預算之外另留收支項目。單位所有使用財政性資金及其他配套資金采購貨物、工程和服務的支出都必須編制政府采購預算，并按政府采購預算編制政府采購實施計劃。單位開展政府采購活動，要嚴格按批準的政府采購預算和政府采購計劃規范執行。二是嚴格和規范政府采購預算制度的執行。單位政府采購預算是開展政府采購工作的基礎和重要環節，具有一定的嚴肅性。對政府采購的實施一定要嚴格按照單位政府采購預算進行。財政部門所批復單位政府采購預算。對政府采購品日名稱、資金來源，所需金額等做了規定。如不按照或不完全按照政府采購預算執行就容易產生超預算采購、無預算采購等問題，使單位政府采購預算形同虛設，進而使政府采購工作無法正常進行。

5 加強預算執行分析，強化決算管理。一是加強和規范預算執行情況分析報告制度。預算執行管理的真正目的不僅在于把預算變成現實，還在于發現問題，發現預算指標與實際的差異，從定性與定量兩方面分析差異的原因。總結過去，著眼未來是預算管理的根本。在預算執行管理工作中，不但要注重預算的分配工作，更要注重預算執行過程的監控管理，即由目標管理方式下的預算轉為現實過程的監控管理。做好了預算的監控工作，才能實現預算向更深層次、微觀管理層次延伸。預算差異分析是指對預算執行結果進行比較分析，從中找出造成差異的原因，為改進預算管理提供參考。針對預算執行過程中出現的偏差查找原因并提出糾正辦法和改進措施。經驗是成功的基石，預算差異分析在于總結成功的經驗。找到失敗的教訓，為來年的預算合理、有效打造基礎。

二是推進績效考評。財政收入與財政支出是財政資金運行的兩個方面。沒有完善、健全的財政收入管理機制，財政資金運行就缺乏穩定可靠的來源；沒有完善、健全的財政支出管理制度，就難以提高財政資源的配置效率，難以保證財政資金的良性運行。隨著財政預算管理制度改革的不斷深入和公共財政體制的逐步建立，強化財政收支管理與監督，提高資金使用效率和效益，已經成為財務管理工作的一項重要I作，因此，很有必要建立科學、規范的財政支出績效考評制度。績效評價是對預算分配目標的完成情況進行驗證。看錢花出去，有沒有花到點子上，有沒有做到快、好、省，有沒有達到預期的目的，有沒有取得較好的政治效果、社會效果和經濟效益。

三是強化決算管理。要加強決算編制管理，不斷提高決算的完整性、真實性和有效性。努力提高分析水平，注重預決算的對比分析，通過決算全面反映預算執行情況。要強化決算結果的應用，將決算結果作為編制下年度部門預算的重要依據和參考。要通過加強決算管理全面反映年度預算執行情況。反映預算收支年度執行結果，對預算編制和預算執行情況進行檢驗和反饋，不斷促進預算編制和預算執行管理。

(責編：賈 偉)