加強內部控制提高公益性地質事業單位財務管理水平

摘要：隨著地質調查與科研項目經費投入的加大，公益性地質事業單位內部控制存在的問題顯得比較突出。加強內部會計制度控制、授權批準制、預算制、集體決策制和內部審計制等資金內部控制制度，對于保證地質調查與科研資金的高效使用和得出高質量的地質成果具有重要意義。

關鍵詞：內部控制財務管理地質事業單位方法

中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008107-151-02

不同類別事業單位財務管理核算的重點和要求不同，其內部會計控制重點、目標、內容和方法也有所差異。我國的公益性地質事業單位主要承擔全國或區域性的公益性、基礎性地質調查與研究項目。其資金來源主體是中央財政預算資金。據此，可以把公益性地質事業單位資金來源分成二類：一是中央財政預算經費安排，二是單位的橫向課題、地方項目等的對外創收收入。其中，后一類也必須納入單位部門預算，即全部定性為財政資金。近些年來，由于國家對地質工作的高度重視，地質科研工作得到很大加強，地質調查和科研項目的資金總額逐年增長。因此加強對這類資金的收支管理與內部控制是非常必要的。

一、公益性地質事業單位內部會計控制現狀

1 制度建設方面的問題。2000年7月《中華人民共和國會計法》頒布實施，首次以法律的形式對內部控制做出相應規定。2001年6月財政部頒發了《內部會計控制規范——基本規范》、《內部會計規范——貨幣資金》，2003年2月財政部發布了《內部會計控制規范——銷售與收款》。上述關于內部控制的法律、政府文件、規章的適用范圍包括事業單位在內，但側重點放在企業，卻沒有關于事業單位的內部會計內控制度。近些年，國土資源部和中國地質調查局相繼制定了《地質勘查單位會計制度》、《國土資源大調查地質調查項目專項經費管理暫行要求》、《中國地質調查局地質調查項目經費監審暫行辦法》，為保證地質經費的有效合理地使用提供了一定保證，但針對公益性地質事業單位的內部會計制度控制的理論研究比較少。

2 公益性地質事業單位內部會計控制存在的問題。當前，國家對地質工作非常重視。地質調查和科研項目的資金支持力度非常大，地質調查和科研項目資金比較充足。因此，如何管好用好這些資金，使其產生更大的經濟效益和社會效益，為國家的經濟、社會可持續性發展提供高質量的地質成果具有重要的意義。在國土資源部和中國地質調查局的指導和監督管理下，公益性地質事業單位內部控制制度總的來說還是比較好的，但是仍存在某些問題。

目前，在公益性地質事業單位內，一般是用財經規章制度來代替內控制度的一些專項經費管理制度、辦法，由于這些制度僅就其開支范圍、標準加以限制，因此只能規定財政資金的使用方向，并不能解決單位資金使用的安全性和合理性。

在公益性地質事業單位，其運行機制不像企業那么靈活，會計人員的專業技術知識更新相對較慢，受傳統習慣影響很大。許多人對內部會計控制有片面的理解。認為所謂會計監督不過就是“照章辦事”，就是“挑毛病”、“找別人的錯”，是一件得罪人的事情，所以執行比較滯后。

在公益性地質事業單位，有相當一部分人認為單位的經濟業務簡單，運轉環節少，沒有什么復雜的業務，只需要用誠實可靠的人，一切都可以迎刃而解了；同時，內部會計控制制度沒有與業績考核掛鉤。缺乏足夠的約束力。業績考核作為誘導單位行為的手段在單位管理中發揮著巨犬的作用。但是在我國的大部分公益性地質事業單位卻忽視了這一點，其內部會計控制制度沒有與業績考核掛鉤，形成了一種只注重地質調查與科研預算執行結果考核。不重視內部會計控制的做法。造成重大事項決策和執行程序帶有一定的隨意性，使部門預算在實際執行中約束力度不夠。分析造成這種結果的原因主要是由于公益性地質事業單位官本位思想比較嚴重、比較強調上下級的行政關系。而忽略不核算的經濟效益，習慣于用經驗來代替內部控制制度的傳統做法。

二、公益性地質事業單位內部控制機制分析

機制是一個系統，而且這個系統各個要素之間相互聯系、相互制約。所以公益性地質事業單位內控制度要發揮現實作用，必須形成機制，使一個單位內控制度達到一個較為理想的目標。內部控制機制的主體是內部控制結構，有了合理的結構就能有比較理想的機制。其內部控制結構包括：控制項目及環境、財務會計系統、控制流程。其中控制項目指內控制度的基本單位，控制環境是指對建立或實施某項政策發生影響的各種因素。內部會計控制必然要受到組織結構、職工的誠實等因素的影響。主要有以下兩個方面：第一，控制環境不能無限擴大。應該控制在單位可控范圍之內，否則內部控制制度就很難操作；第二，公益性地質事業單位內控環境受其上級部門影響比較大。

財務會計系統指會計核算和會計監督的業務活動方法及程序。財務會計系統有很強的內控作用，但有一定的局限性，主要表現在事前控制作用差，所以不能簡單地由財務會計制度替代內控制度。控制流程指管理者單位制定的方針政策、程序，用以保證達到內控目的。由于地質工作的特殊性，公益性地質事業單位內控流程通常較少考慮成本效率制約，而是把嚴密性、政策性放在首位。事實上，控制項目及環境、財務會計系統、控制流程三者相輔相成構成內控結構，為合理建立內控機制奠定了基礎。公益性地質事業單位只有健全、合理、嚴謹的內控機制才能堵塞漏洞，提高管理水平，增加資金使用效益。

三、建立公益性地質事業單位內部控制制度的原則

內部控制是一種與實踐聯系相當緊密的管理手段。在建立健全內部控制制度時既不能“閉門造車”，也不能生搬硬套，應結合公益性地質事業單位的具體情況，建立一套真正符合公益性地質事業單位發展和管理需要的內部控制機制。具體來講應符合以下原則：

以法律為準繩原則。內部控制制度必須符合有關法律法規的規定，體現法律法規的要求，不能超越法律的規定，以保證控制系統的權威性。

內部牽制原則。每一項經濟業務活動都必須經過具有互相制約關系的兩個或兩個以上部門的控制環節方能完成。不允許一項經濟業務活動由一個部門或一個人經手辦理。

全面控制原則。一是指內部控制的觸角要覆蓋所有的部門和崗位；二是指內部控制應貫穿于經濟業務活動的全過程，全面規范事業單位的各項經濟業務活動，使經濟業務活動的各個方面都有章可循。形成一個互相補充、互相協調、互相制約的內部控制制度體系。

成本效益原則。單純從控制的角度來考慮，參與控制的人員與環節越多，控制措施越嚴密。控制的效果就越好，其發生的錯誤和舞弊現象就越少。但這也必然會造成控制成本越來越高，有時也會影響辦事效率。因此，在設計內部控制制度時。一定要考慮控制投入成本和產出效益之間的比例。要充分考慮地質調查野外(海上)工作和地質樣品實驗室測試特點，應該主要對在業務處理過程中發揮作用大、影響范圍廣的關鍵點進行嚴格控制。

四、公益性地質事業單位內部會計控制方法

內部控制包括會計控制、管理控制、業務控制和法規執行控制。會計控制作為首要控制方式具有很強的控制力度。為加強地質事業單位內部會計控制。各單位必須采取多層次、多方位的會計控制方法，來達到內部控制目標。

1 內部會計制度控制。會計的基本職能是反映和監督，監督和控制在本質上是一致的，而會計系統采取了一系列特定程序，從而成為強有力的內控手段。

制度應當約束單位內部涉及會計工作的所有人員，任何人都不得擁有超越會計制度的權利。內部會計制度應當涵蓋會計工作的各項經濟業務及相關崗位，并針對財務處理過程的關鍵控制點。落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節。如地質事業單位所實施的《差旅費管理辦法》、《公務接待管理辦法》等，辦法詳細規定了住宿費、出差補貼、野外補貼、出海補貼等的標準，以及公務就餐、乘坐飛機的審批權限，嚴格規范了人們的行為，合理控制了財政資金的支出。會計控制應當保證單位涉及會計工作的機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分，堅持不相容職務相互分離，確保不相客機構和崗位之間權責分明。相互牽制、相互監督。會計控制必須采取崗位輪換制，這樣才能更好地達到牽制的效果。崗位輪換制是指根據不同崗位在管理系統中的重要程度，明確規定并嚴格控制每一位會計人員在某一崗位的履職時間。對關鍵崗位應頻繁輪換。次要的崗位可少一些。如出納員應經常輪換，至少兩年換一次，這樣既能規避財政資金使用的風險，又能從輪換中暴露出存在的問題，揭示出制度上的缺陷、管理上的不足。進行崗位輪換還可避免會計人員因長時間駐留某個崗位產生麻痹導致的差錯，挖掘會計人員的潛力，培養會計人員具備較全面的綜合業務能力。

2 授權批準制。是指對公益性地質事業單位內部各部門或職工處理經濟業務的權限控制。單位內部某個部門或某個職工在處理經濟業務時，必須經過授權批準才能進行；單位各級管理層必須在授權范圍內行使職責。經辦人也必須在授權范圍內辦理業務，否則就不能進行。批準控制可以保證單位既定方針的執行和限制濫用職權。授權批準控制的基本要求是：一要明確一般授權與特定授權的界限和責任；二是明確每類經營活動的授權批準程序；三要建立檢查制度，以保證經授權后所處理的工作質量。例如地質調查和科研項目組人員動用資金必須經過項目負責人(課題組長)批準，資金支付超過500元時須轉賬支付，不允許現金付款；資金超過5000元，實行大額對外支付匯簽制，即必須有經辦人、項目負責人(課題組長)、管理處室負責人、財務處室負責人和單位自責人同時簽字才可以對外匯款或簽發支票；對于大額付款，財務處室領導應及時查看原預算設計，對于原預算標準應進行適量的橫向對比，以保證支付的正確性。

3 預算制。公益性地質事業單位資金定性為財政性資金，也就是說，公益性地質事業單位支出的依據是經過批準的預算，預算規定了單位支出方向和支出規模水平，所以預算是內部控制不可缺少的手段。預算必須形成一套嚴格的程序和系統，主要表現在預算編制、上報、批準、執行、分析、考核等各個環節環環相扣。預算現在已經成為公益性地質事業單位財務管理的重要制度，而且帶有極大強制性和約束性。部門預算和項目預算是事業單位特有的核心內控手段之一。公益性地質事業單位的部門預算和項目預算既與國家財政預算相聯系，又對單位全年財務收支有硬性約束。預算控制。即時公益性地質事業各項業務活動編制詳細的預算，并通過授權，由有關部門對預算的執行情況進行控制。預算控制的基本要求有：一是編制的預算必須體現業務活動達到的管理目標，并明確責權；二是在預算執行中。應當允許經過授權批準對預算進行調整，以使預算更加切合實際；三是應當及時或定期反饋預算執行情況。例如，項目設計預算中沒有對會議費和設備，在項目實施過程中欲召開會議和采購設備，項目經費中就無法列支。

4 集體決策制。把集體決策明確作為內部控制的手段。重要事項決策是上級或法律賦予單位領導人的權利，即單位領導人的職務行為。要不斷加強單位自責人的自覺控制意識。內部控制成敗如何取決于人們的控制意識和行為，而單位自責人內部控制的自覺意識和行為又是關鍵。從理論上講，內部控制本身也有局限性，其中主要是單位最高領導人控制的隨意性或相互串通，搞內部人控制。因此。提高單位負責人自覺執行內部控制的意識顯得尤為重要。所以內控制度要求，每一種權利都要接受縱向制約(如：單位內部上下級之間)。同時也要受到橫向制約(如：單位領導班子成員之間)。集體決策是橫向制約的重要手段。在實際操作中，不一定每件事都必須集體決策，可以按照重要性原則規定一個起點，對于規定金額起點以上的經濟決策事項實行。如地質項目中外業施工和巖土測試分析須分包的。必須經過充分討論、集體決策后。方才可簽訂分包合同，這樣才能控制好分包承擔單位的資質、分包任務的質量、分包資金的合理和高效性。

5 內部審計制。人們在改進審計方法的探索中，逐漸認識到內部審計在會計控制中的不可忽視的作用。公益性地質事業單位領導應重視內部審計工作，強化內部審計的作用。建立由精通會計專業并熟悉地質調查與科研工作的人士組成獨立于財務部門之外的內部審計機構。要挑選素質高、業務精的人才擔任內部審計師，從事對內部單位定期進行常規內部審計及重點項目審計等各項審計。如審計人員應跟隨資金的流向到外業施工和巖土樣品測試分析分包單位抽查。查看資金使用是否合理合法，發現問題及時糾正，做到財務制度健全、會計核算合規。內部審計人員要不斷提高政治素質、審計業務素質、審計法規素質和地質業務素質，不斷增強服務意識。加強跟蹤。落實審計決定、審計意見，內部審計制度有助于加強內部監督和管理。提高財政資金運作效率和社會效益。因此，必須規范內部的審計行為，發揮內部的審計作用，不斷改進審計方法，提高內部審計效率和內部審計管理水平。真正做到通過內部審計加強內部會計控制。提高單位各項管理水平。

綜上所述，內部控制制度是社會經濟發展到一定階段的產物，是公益性地質事業單位現代化管理的重要手段。地質調查與科研環境的變化和管理理論的不斷發展，也要求內部控制制度越須隨之完善和發展。不斷完善公益性地質事業單位財務管理，設計出一套符合公益性地質事業單位實際，科學、有效的會計核算中的會計控制制度，需要利用機制、系統的觀點設計會計控制制度，以促進公益性地質事業單位管理的健康發展，保證地調科研事業的順利進行。

(責編：賈 偉)