財政績效評價與績效審計的比較分析

摘要：財政績效評價與績效審計是轉變財政職能，推進服務型公共財政建設的重要措施。文章通過對財政績效評價與績效審計的實施主體、工作目標、實施對象、工作程序、操作標準進行分析。揭示兩者之間存在的客觀聯系和區別，建議以績效評價為主、績效審計為輔，兩者既有分工又有協作的工作思路，促進績效導向的公共財政建設。

關鍵詞：財政績效評價財政績效審計比較分析

中圖分類號：F239.47 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)07-162-02

黨的十七大報告中指出，政府應著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，深化財稅體制改革，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。作為公共財政效能建設的重要評價工具，財政績效評價與績效審計開始應用于政府采購項目、財政專項資金、重大基礎設施建設、政府經濟責任等諸多領域，在提高財政資金使用效益、規范財政支出用途方面發揮了重要作用。目前，財政、審計以及各政府職能部門間對績效評價或審計的實施尚存在不同的理解，法規規章層次普遍不高，工作方法主觀判斷強、評判標準較為模糊，實施主體間職責不清造成了績效評價、績效審計流于形式以及評價、審計結果沒有發揮作用等情況。因此，本文從財政績效評價與績效審計的客觀聯系和區別人手。并對財政監督與績效評價、傳統財政審計與績效審計的認識、工作差異進行分析，提出財政績效評價與績效審計銜接的建議。

一、財政績效評價與績效審計的異同分析

(一)財政績效評價與績效審計的共同點

1 兩者的產生是公共財政職能的內在需要。近年來，隨著公共財政框架的確立，我國財政管理已進入以面向績效的全過程管理新階段。財政資金的配置效率體現了財政部門的理財水平，政府部門效能建設與財政資金的科學、合理、高效使用息息相關，這都促使財政、審計以及各政府職能部門更加注重資金的使用績效。

2 兩者實現的政策目標的一致性。財政績效評價要實現宏觀目標表現為提供效率、公平、穩定的基本公共產品，為全民提供一定質量的基本公共服務，保證財政資金的籌集、分配、使用的經濟性、效益性、效率性。財政績效審計由社會公眾的受托監督機構對財政資金的使用結果進行績效評估，確保其使用結果的規范性、經濟性、效益性、效率性。兩者關注的財政資金配置的政策目標在本質上是一致的。

3 兩者的績效標準在一定范圍內是一致的。績效標準是財政與主管部門對各職能部門資金使用的績效進行評價的鑒定要點，是衡量經濟效益優劣的尺度，也是審計人員分析、評價并出具審計意見的依據。同一部門、項目的評價或審計標準如果不一致，必然導致基于不同評判標準的評價或審計意見的建議的分歧，將使財政部門、主管部門以及各職能部門感到無所適從，同樣出具的評價或審計意見的嚴肅性、有效性也大打折扣。因此，對同一部門、項目的績效標準應保持一致。

4 兩者都隸屬于政府績效評價體系的范疇。隨著我國市場化、國際化進程的加快，轉變政府職能，提高政府績效，強化政府責任，政府績效評價體系應運而生。政府績效評價體系能夠促進政府行為規范，促進政府行政監控體系完善、政府透明度提高，促進政府行政效率提高。作為政府績效評價體系的兩個子系統，財政績效評價與財政績效審計通過財政資金籌集、管理和使用的監督，對所有涉及財政資金的公共部門運行績效以及公務員的經濟行為進行績效分析，目的也在于政府職能的實現程度。

(二)財政績效評價與績效審計的區別

1 兩者實施的主體不同。財政績效評價是針對財政資金籌集、分配、使用的運行績效的內部評價，由財政部門統一組織管理。財政、主管部門職能單位分級實施。財政績效審計是由審計機關或人員，依據有關法規和標準，運用審計程序和方法，對被審單位或項目的經濟活動的合理性、經濟性、有效性進行監督、評價和鑒證，提出改進建議，促進其規范管理、提高效益而進行的一種獨立性的監督活動。主體不同的制度安排能夠確保內部評價與外部審計的互補性和有效性。

2 兩者依據的法律規范不同。兩者都建立在一套較為完善的法律法規體系基礎上，在法律框架指導和約束下開展工作，兩者的不同在于所依據的法律規范是不同的。財政部門是負責政府公共收支的綜合部門，財政績效評價依據財政部門制定的績效評價制度、實施指南和技術規范，例如，財政部印發的《國有資本金績效評價規則》、《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》等，以及各地財政部門出臺的財政支出績效評價辦法等相關規章。審計機關依據《預算法》、《審計法》、《審計條例》中對效益審計的規定開展財政績效審計工作，注重檢查財政資金使用效益，進而檢查內部控制制度、管理規范等相關內容。

3 兩者的工作內容不同。從財政資金籌集、分配、使用的過程來看，財政績效評價屬于全過程評價模式，財政績效審計則屬于面向結果的事后審計模式。財政績效評價對財政資金來源的合理性和管理的規范性、財政資金配置的合理性和有效性、財政資金使用結果及政策目標的完成情況進行全過程評價。財政績效審計針對財政資金使用結果及政策目標的實現程度進行分析、復核和審計，通過這種分析和檢查，確定產生問題的原因，進而據此提出審計建議。

二、財政監督與財政績效評價、傳統財政審計與財政績效審計的定位

(一)財政監督與財政績效評價

作為財政部門內部控制機制，財政監督、財政績效評價都貫穿于財政管理事前、事中、事后的全過程，都關注財政資金使用的政策效果、財政內部控制制度運行的效果。財政監督、財政績效評價都是針對內部監控發現的管理問題，找出可能產生風險的關鍵控制點，提出整改和完善管理的措施、建議，督促建立健全財政內部控制制度，提升財政內部管理水平。

在工作內容上，財政監督側重于對財政資金的規范性、安全性進行檢查。一是進行稅源監控、非稅收入的查收查繳；--是開展部門預算綜合檢查、項目資金或預算執行情況的檢查或調查，三是對財經紀律、內部管理制度的執行情況進行檢查。相對于財政監督。財政績效評價側重于財政資金籌集、分配、使用的經濟性、效率性。

(二)傳統財政審計與財政績效審計

傳統財政審計與績效審計作為獨立的審計方式，都源于社會公眾的民主觀念、參與意識的提高，公眾不僅關注財政資金運作流程的規范，而且關注財政資金的使用效率和效果情況。

從工作內容上看，傳統財政審計側重于財政收支的真實合法性。一是揭露和查處虛報冒領預算資金、私存私放資金、違規收費或截留坐支非稅收入，以及管理不善、決策失誤造成國有資產重大損失浪費等重大違法違規和管理薄弱的問題。二是審查預算項目設立的合法性，分配依據的科學性以及預算執行的規范性等。三是審查專項轉移支付資金申請、審批、分配和使用過程中存在違規違紀問題。財政績效審計則是對財政資金使用結果的經濟性、效率性和效果性進行分析、檢查和評價，在揭露問題的基礎上，注重從體制、機制’制度的高度分析原因，提出建議，推動財政管理逐步走向制度化、規范化、科學化。

三、財政績效評價與績效審計的銜接建議

如上所述。財政績效評價與績效審計不僅存在聯系與區別，而且兩者與已有的財政監督、財務審計也有很多差異。因此，財政績效評價與績效審計體現到具體實踐中就表現為相互協作又互有分工的關系。

具體而言，首先，財政部門會同審計部門共同制定評價或審計指標體系、部門預算與財政資金使用績效掛鉤指標。財政部門按照共同確立的指標體系進行綜合性評價。使用財政資金的各部門參照進行本部門的績效評價工作。審計部門按照共同制定的指標體系，結合財政部門、各職能部門內部評價的資料，進行有重點、有目的的復核、分析、評價，尋找審計結果的差異，分析出現資金使用效益低下的薄弱環節，建議被審計單位進行整改。再者，提高績效評價與績效審計結果的應用價值。財政部門依據評價的結果形成當年各部門預算執行、資金使用結論，作為考核部門職能完成情況的依據，在一定范圍內公布績效考評結果，體現和增加財政收支的公正性和透明度，并于下一年度部門預算安排掛鉤，形成財政收支講績效、有績效的氛圍。兩部門之間建立信息互通制度，財政績效評價與績效審計中發現的問題、取得的結果互相通報，提高結果應用價值，達到1+1>2的效果。

總之，財政績效評價與績效審計在我國尚處于探索階段，部門間相互協調、形成共識至關重要，財政績效評價與績效審計制度的建立和完善是一個循序漸進的理論和實踐過程，這都需要財政、審計部門乃至政府各職能部門的不斷創新。

(責編：若 佳)