洋山保稅港區的未來發展

摘要：洋山保稅港區自2005年12月10日正式開港運作，作為國內首個保稅港，洋山保稅港將成為上海、長三角地區以至全國經濟發展的推動器。因而具有重要的戰略意義。而在洋山保稅港區的建設中，洋山港既有內憂又有外患，所以在文章的最后一部分，提出了要加快制定規范保稅港區運作的法規條文、加強規劃、增強服務功能建設和構建外高橋保稅區、寧波保稅區——洋山保稅港區的互動合作機制。

關鍵詞：洋山保稅港 戰略 意義 內憂 外患發展策略

中圖分類號：F427.9 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)07-272-02

經國務院批準，洋山保稅港區自2005年12月10日正式開港運作，同日洋山海關正式開關。洋山保稅港區的設立，標志著我國第一個具有世界一流現代化港口條件和強大政策優勢的保稅港區正式誕生，也標志著我國向建設國際航運中心的目標又邁出了堅實的一步。

一、洋山保稅港區設立的戰略意義

洋山深水港區的建設是上海國際航運中心建設總體戰略中的一項重要舉措，也是國家戰略一個重要組成部分。保稅港將成為溝通國際、國內兩個市場的重要橋梁，其物流功能和優惠政策既可為外商進入中國市場創造條件，也為國內企業參與國際市場競爭架起便捷的橋梁，促進進出口貿易、轉口貿易、出口加工業等的發展。作為國內首個保稅港，洋山保稅港將成為上海、長三角地區以至全國經濟發展的推動器，因而具有重要的戰略意義。

(一)洋山保稅港的國家戰略意義

1 吸引中轉箱量，主導東北亞定期貨輪航線的重新組合。洋山開港結束了上海沒有深水泊位的歷史，很適合國際中轉。海關關于國內貨物進入保稅港即視為出口的政策，將會促進洋山樞紐港發展成為中轉港。洋山保稅港的啟用。將從根本上改變中轉集裝箱在非保稅港內只能整箱進出的局面。這樣，長三角、北方諸港甚至朝鮮、韓國等國家的貨源會盡量通過洋山港中轉。而不必經釜山或者橫濱中轉。因此，洋山保稅港將能主導東北亞定期貨輪航線的重新組合。

2 帶動國內其他港口的發展。洋山保稅港的開港帶動了全國其他港口積極采取保稅港政策。深圳鹽田保稅港的啟用，將從根本上改變內地沿海港口的貨物要經過香港、高雄港和韓國釜山港中轉的局面。未來青島、寧波、大連、張家港、廈門象嶼、天津等保稅港的啟用，將會帶來世界航運中心向中國內地港口的轉移。

3 以政策優勢吸引外商大量投資。洋山保稅港區集目前國內保稅區、出口加工區、保稅物流園區三方面的政策優勢于一體，其明顯的政策優勢，必將成為吸引外資的熱土。

(二)洋山保稅港的區域性戰略意義

1 有利于長三角港口群的市場定位。洋山保稅港的啟動，使上海乃至整個長三角地區將成為東北亞的國際航運中心，在長三角地區逐步形成一個布局合理、協調發展的港口集群。實現合理分工和錯位發展。

2 對長三角地區的帶動作用。洋山保稅港的開啟，有利于“以上海為中心，江浙為兩翼”的發展格局的形成。以洋山港為主體的上海港的形成。將帶領周邊港口為地區外向型經濟發展提供更有效的支撐，也將促進“長三角制造”高速增長。

3 對長江流域的拉動作用。建成后的洋山深水港，將以長江流域內陸地區為主要服務對象，并將以其為核心形成長江流域集裝箱運輸體系。洋山港為長江這一黃金水道打通了更為寬闊的出海門戶，為沿江的港口、制造業、商貿業、物流業等提供了聯動發展的新平臺，并將為長江流域人民帶來實際利益。

(三)洋山保稅港對上海自身的戰略意義

1 保稅港將進一步增強上海國際航運中心的競爭力。洋山保稅港將以其區位優勢和政策優勢，吸引中外船舶停靠，并可簡化繁瑣的船舶及船載貨物的海關申報手續；港中有區。區中有港，區港融合、聯動，可簡化區港間的貨物流通環節，提高物流效率；具有裝卸運輸、保稅倉儲、出口加工、國際貿易等多項功能的擴大開放，將完善國際中轉功能、國際配送功能、國際采購功能、出工加工功能和轉口貿易功能，增強上海國際航運中心的競爭實力。

2 促進上海臨港工業的發展。上海臨港新城由主城區、產業區和洋山深水港后方配套區等組成。依托浦東航空樞紐港和洋山深水港的優越而獨特的基礎條件。在當今國際產業轉移的大背景下。接受國際裝備產業、物流產業的轉移。建設臨港新城，抓住新一輪的國際產業轉移。上海就可以站在巨人的肩膀上實現經濟的跨越發展。

二、洋山保稅港區發展的內憂外患

(一)洋山港的內憂

洋山保稅港區政策的實施是我國新世紀改革開放的大事，它的設立標志著我國的對外開放提升到一個新的高度和水平，而在洋山保稅港區的建設中，洋山港的內憂來自于軟環境建設。具體包括四點：

1 法律難點。建設一個類似自由港的保稅港區，應盡快出臺各種法規條文。目前洋山保稅港區的法律依據為國務院的批文，尚無各種法規條文，其后果將影響各種協調機制的運作。

2 外部聯動效應難點。一是外高橋保稅區、寧波保稅區與洋山保稅港區的聯動問題。三區域的開放不能形成呼應局面。特別是外高橋保稅區、寧波保稅區的前期開發經驗和資金難以用于洋山保稅港區，三區域的政策類同，但聯系間隔使三區域難以形成聯動效應。二是洋山保稅港區的外部集疏運體制聯動問題。洋山保稅港區的集疏運體系是洋山保稅港區通往上海和長三角的“血脈”。除了利用東海大橋拓展公路運輸外，進一步解決洋山保稅港區的水路、鐵路集疏運問題。并形成洋山保稅港區的江海聯運、海鐵聯運體系，分解東海大橋的運輸壓力和非保稅貨物的管理壓力。目前。規劃和技術上已經形成外高橋港區與洋山保稅港區、浦東鐵路與洋山保稅港區的聯運線路。但從體制上理順聯運的機制，需要進一步磨合和協調。

3 服務功能難點。一是航運服務功能有待發展。洋山保稅港區運作后，由于其特殊的管理方法，對航運服務業提出相應的要求。同時上海要構建第三代國際航運中心，航運服務業的發展是重要的標志。從目前的發展現狀來看，有“航運強服務弱”的傾向。目前上海已經規劃了北外灘航運服務集聚區和臨港新城航運服務集聚區，但兩個航運服務集聚區缺乏相應的優惠政策的扶持，同時，對上海航運交易所等重要的航運服務機構沒有傾斜政策，制約了兩個航運服務集聚區的發展。=是服務成本控制難點。上海口岸的服務成本較高，上海港口岸收費包括國際費收，地方費收，關栓費用，港口經營性收費。在東亞各港中，上海碼頭口岸收費太高，以韓國釜山為例，它的國際中轉價格比上海便宜20％左右，比青島便宜10％左右。洋山保稅港區的服務成本能否控制在目前水平以下，是完善洋山保稅港區服務功能的重大課題。

4 周邊呼應難點。一是周邊地區開放呼應不足。周邊地區的開放度是烘托洋山保稅港區開放的軟環境因素之一。周邊地區的開放是產業和人口集聚的重要因素，而周邊地區的繁榮將與保稅港區的政策效果相關。荷蘭鹿特丹港是世界上典型的保稅型自由港，其運作特點是通過自由港區的運作并以保稅運輸線帶動周邊的保稅倉庫、保稅工廠運作，形成了自由港區+保稅運輸線+保稅倉庫+保稅工廠的保稅型自由港模式。這種模式的優點在于將自由港區的政策優勢輻射出去，帶動口岸地區經濟的發展。洋山保稅港區的運作已經具備了保稅型自由港的基本優點。但這里的主要差距在于保稅港區運作與周邊的企業運作隔離，形成了保稅港區與周邊產業園區的政策隔離，由此削弱了保稅港區與口岸地區的聯動作用。二是周邊地區的臨港產業呼應不足。周邊地區的臨港產業的發展是洋山保稅港區功能建設重要軟環境。目前，臨港產業的發展中面臨一些問題：首先是貿易功能缺陷問題，貿易功能是任何一個港口的臨港地區都必備的重要延伸功能。為了創造這一功能，許多港口國家和地區加強臨港地區的貿易自由化的環境建設。實施了地區性的自由貿易政策。以促進臨港地區的貿易功能的發展。從目前保稅港區的政策來看，盡管對轉口貿易功能予以肯定，但對支撐轉口貿易功能的臨港地區貿易企業集聚區的問題尚未涉及到，使保稅港區轉口貿易功能難以發展，而且，將影響到保稅港區及臨港新城的物流功能、出口加工功能的發展，并進一步影響到臨港新城的金融業等其他現代服務業的發展。其次是臨港地區的先進制造業、出口加工業的扶持問題，洋山保稅港區運作后，將在臨港新城、南匯區等地區形成先進制造業、出口加工業的集聚，如何運用洋山保稅港區的政策效應，在臨港新城和南匯區的部分地區根據不同的開發需要，引進經濟技術開發區政策、高新技術開發區政策、保稅區的自由貿易政策等，形成相對集中的政策體系和多層次的政策運行機制，可加快這一地區的發展。加快推動上述地區的先進制造業、出口加工業的發展，是洋山保稅港區作為上海經濟“肺”功能的重要組成部分。

(二)洋山港的外患

綜觀國際航運中心城市倫敦、紐約、鹿特丹、新加坡、我國香港，除了擁有良好的港口條件和一流的港口設施外，它們還有很多共性特征：擁有一個發達的國際航運市場，強大的腹地經濟。充沛的集裝箱物流，國家或區域性進出口貿易的航運樞紐，具有完善的后方集疏運系統，積極扶植的政策和良好的法律環境。而這些共性特征中，有很多恰恰是我們的“軟肋”。洋山港的建成開港，只是一個基礎工作的開始，在今后的建設中，上海國際航運中心建設任重道遠。

隨著船舶大型化趨勢日漸明顯，釜山港、東京港等亞洲各大港口紛紛擴大“體積”，來應對洋山港可能帶來的沖擊。而歐美為拓展與中國的貿易往來，也紛紛提升港口功能。

韓國擔心釜山港將淪為二流港口，分析認為韓國最重要的應對方案就是把釜山港指定為“自由港”，只有這樣才能促進海上貨物處理以及中介貿易和委托貿易，以及由此對海運、倉庫、保險和金融的發展帶來促進作用，最終達到提高釜山港對外競爭力的效果。

我國香港推出系列措施提高港口競爭力。洋山港的不斷發展。對香港貨柜港口帶來競爭威脅。為了提高香港作為亞太區主要樞紐港的競爭力。香港特別行政區政府日前推出一系列措施，包括調低港口設施收費和改善收費制度，以鼓勵更多船只來港停泊。

三、洋山保稅港區的未來發展策略

(一)加快制定規范保稅港區運作的法規條文

保稅港區是新世紀我國改革開放的一種新的形式，是對提高對外開放力度的一種新的探索，在借鑒國際經驗的前提下，對保稅港區的運作建立各種法規條文是非常重要的。盡快出臺保稅港區管理辦法和實施細則，對確保保稅港區的高起點運作具有重要作用。

(二)加強規劃

一是盡快制定洋山保稅港區“十一五”發展規劃，將軟環境建設列入其中的重要組成部分。=是制定臨港新城區域內連接保稅港區的保稅運輸線規劃。鑒于臨港新城區域內的重裝備區等產業園區的生產活動需要，要求設立各種保稅倉庫。因此，在臨港新城規劃多條連接保稅港區的保稅運輸線路，以帶活臨港新城區內的重裝備區、主產業區等保稅港區以外的產業園區。通過保稅運輸線的運作。將保稅港區的政策延伸至臨港新城各主要產業園區，不僅可以方便投資企業的運作，改善各產業園區的投資環境，而且成為保稅港區政策的重要的外部軟環境。

(三)增強服務功能建設

一是加強上海航運交易所的建設，做大上海航運交易所品牌，增強上海航運交易所服務產品開發的能力，推動上海航運服務業的發展，使上海航運交易所成為與洋山保稅港區相呼應的航運服務標志，對此應予以政策傾斜和財政支持。=是構建臨港新城的貿易、金融功能。鑒于目前保稅港區政策以及臨港新城建設政策中缺乏對貿易功能開發的優惠政策，因此，在對臨港新城功能開發可考慮加強貿易功能的建設。

(四)構建外高橋保稅區、寧波保稅區——洋山保稅港區的互動合作機制

構建外高橋保稅區、寧波保稅區——洋山保稅港區的合作機制，包括保稅區對洋山保稅港區的傳導機制和洋山保稅港區對保稅區的反哺機制，具體包括五大互動機制：

1 經濟手段互動。鑒于保稅區已經有了十多年的開發史。保稅區各開發公司和股份公司已經積聚了相當的實力和開發經驗，通過產權結合、聯合開發等方式，引進保稅區開發公司參與開發和經營。同時，洋山港區可考慮通過參股、控股、資產重組、“買殼”等形式將外高橋股份公司作為自己的融資窗口。在洋山深水港區建設初期，通過經濟手段互動。可將保稅區的若干經驗和政策實施于港口和新城建設。

2 資源利用互動。一是港口資源利用傳導，洋山保稅港區和外高橋港區、寧波港的港口資源不同，因此，合理利用三個港區的資源，形成港區資源利用的互動機制。有很重要的意義，對此，應形成三個港區的合理分工。二是基礎設施資源利用互動，洋山保稅港區和外高橋港區、寧波港間可形成共通的陸上和水上運輸系統。

3 政策制定互動。洋山保稅港區和外高橋港區、外高橋保稅區、寧波港、寧波保稅區享有的政策可能有所差別，但利用洋山保稅港區的政策和外高橋保稅區、寧波保稅區政策，形成三地政策的互相影響效應，特別是外高橋保稅區的浦東綜合改革試驗區的“先行先試”優勢與洋山保稅港區的政策優勢的結合，將形成我國沿海地區的開放新高地，對長三角地區的改革開放具有重要意義。對此，應加強對互通三地的保稅運輸線路的規劃建設和管理服務機制的構建。

4 管理機制互動。目前外高橋保稅區、寧波保稅區和洋山保稅港區分屬不同的管理條線，建議以統一管理為目標，在適當的時候先行建立兩地統一管理的協調機構，以加強兩地的合作。

5 區域開放互動。保稅區“區港聯動”具有先發效應，形成了開放的突前點；洋山保稅港則利用保稅區的前期效應，形成后發效應，形成開放的制高點。由此形成長三角地區開放的“點一點”的互動區域，推動長三角地區的新一輪改革開放。

為進一步加強上海洋山保稅港區的輻射力，應強化洋山保稅港區與長三角地區的協作管理能力，對此，一是加快落實洋山保稅港區的起運地退稅政策，凡是我國內地各口岸出口的貨物第一站經停洋山保稅港區中轉的，可視同出口先行退稅。二是加快構建洋山保稅港區與長三角地區的跨關區協作機制，構建洋山保稅港區與長三角各港口的“跨關區直通式”通關機制，企業在提前向主管地海關報關后，有關海關即可辦單證放行手續，并逐步完善異地電子通關程序。

(責編：芝 榮)