開門立法納民意

“參與國家大事神彩飛揚，享受民主陽光心潮激蕩……”這是2008年11月24日吉林省十一屆人大常委會第七次會議期間舉行的旁聽公民座談會上發生的感人一幕。今年已經60歲的傅景華老人作為17名旁聽公民之一，在發表參加旁聽感言時即興賦詩，以此表達對省人大常委會在修訂《吉林省義務教育條例》中開門立法#65380;廣納民意做法的積極支持和熱烈擁護。2008年11月28日下午，新修訂的《吉林省義務教育條例》三審通過，并將于2009年1月1日起施行。

廣泛征求民意

近年來，隨著一些學校辦學規模的逐步擴大，許多薄弱學校生源開始日益減少，辦學條件和師資狀況也隨之進一步惡化，已經“根本談不上義務教育的均衡發展。”與此形成鮮明對比的是，社會上普遍出現了“擇校熱”現象，而且呈愈演愈烈之勢。這種教育資源分配不均#65380;分配不合理的狀況引起人民群眾的強烈不滿，從而使教育連同住房#65380;醫療并列為目前人民群眾關注度最高的三個熱點#65380;難點問題。為了保證義務教育法的實施，結合義務教育發展的新形勢，修訂我省義務教育條例顯得十分必要和迫切。

“義務教育涉及千家萬戶，條例草案修訂是很必要#65380;及時的。”聶文權#65380;楊紹明兩位常委會組成人員建議，在修改過程中一定要注意從本省實際出發，根據我省現階段義務教育的具體情況來修改，同時，他們建議將審議過程及時通過新聞媒體向社會發布，讓人民群眾了解情況，積極參與。2008年7月30日，吉林省十一屆人大常委會第四次會議對《吉林省義務教育條例(修訂草案)》進行了初次審議，并安排一定數量的公民參加了旁聽。初審對條例修訂草案提出了一些修改意見。會后，主任會議決定將條例草案初步修改稿向社會公布，廣泛征求各方面的意見。2008年8月26日，修訂草案征求意見稿相繼發表在《吉林日報》#65380;《新文化報》#65380;吉林電視臺等省內主要新聞媒體上。僅過9天時間，就先后有340多人次通過電話#65380;電子郵件#65380;來信#65380;面談等形式，向省人大常委會相關部門提出意見和建議1000余條。省人大常委會副主任唐憲強深有感觸地說:“廣大人民群眾對條例的修訂工作給予如此高度的關注，更加促使我們應謹慎對待這部條例。”

為了把工作做得更加深入#65380;細致#65380;扎實，省人大常委會法工委又同省教育廳先后在長春市和松原市召開了由中小學校校長#65380;教師#65380;學生參加的座談會，并到農村中小學校進行了實地調研，聽取了大量的意見和建議。9月9日，省人大法制委員會專門召開會議，根據常委會組成人員的審議意見和廣泛征集的各方面意見，對條例修訂草案的重點問題進行了統一審議，省教育廳的負責同志列席了會議。根據常委會的意見，省人大教科文衛委員會向省人大各專門委員會#65380;省人大常委會有關辦事機構，各市#65380;州人大常委會和180位省人大代表發函，征求對《吉林省義務教育條例(修訂草案)》的意見和建議，并很快得到了積極響應，反饋回修改意見和建議百余條。

立法過程公開

除了省內主要新聞媒體對條例修訂審議情況進行連續跟蹤報道外，邀請公民參加旁聽并列席常委會審議，一直貫穿于條例修訂過程的始終。“這樣一件與人民群眾切身利益休戚相關的法規，必須做到向社會公開#65380;透明。”吳文昌委員說:“讓人民群眾都能參與到立法過程中來，使《吉林省義務教育條例》這部地方性法規的實施取得應有的效果。”

從常委會第四次會議對條例修訂草案初審開始，在隨后的二審#65380;三審中，省人大常委會每次都安排數量不等的公民列席旁聽，并在修訂草案三審時專門舉行旁聽公民座談會。會上，常委會秘書長#65380;副秘書長與旁聽公民面對面進行座談，認真聽取旁聽公民對常委會審議條例修訂草案過程的意見和建議。針對修訂草案二審修改稿中關于“父母或者其他法定監護人”的內容，有的旁聽公民認為不宜單獨進行規定;有的公民提出，草案二審修改稿中有些條款操作性不強，有的概念不好把握，應當刪除。曾經擔任獄警工作的傅景華老人提出，社會應該重視服刑人員的子女教育問題，他建議條例應當對此有所規定……17位旁聽公民踴躍發言，場面熱烈，繼而出現了本文開頭那一感人情景。

把好審議關

一件地方性法規的審議和通過，前后歷經三次審議，長達5個多月，這種情況在省人大常委會立法工作實踐中并不多見，其原因就在于常委會領導班子想更多地傾聽人民群眾的意見和呼聲，科學#65380;準確#65380;嚴謹地修訂好這部法規，使新修訂的條例能夠經得起時間和歷史的檢驗。在省十一屆人大常委會第六次會議對修訂草案進行二審時，有的常委會組成人員根據群眾反饋的意見提出，草案規定中有些概念不清，不好理解，在實施過程中也不好遵循和操作等，引起常委會組成人員的高度重視，他們深刻認識到，對待這部條例的修訂工作必須“慎之又慎”。

從征集到的1000余條意見和建議看，社會各界關注的問題大多集中在以下幾個方面:關于學區劃分的規定。各方面對“按校際中間線劃分學區”提出了不同的看法和意見，建議作相應修改;關于劃分重點校和非重點校#65380;教育收費問題的規定，有關方面提出，在修訂草案中應該對重點校和非重點校劃分#65380;教育收費行為以及學校按分數對學生進行分類和評價等問題進行規范;關于農村義務教育問題，有關方面提出，應當重點解決好農村義務教育存在的突出問題，例如農村學校基礎設施建設#65380;經費投入#65380;農村教師隊伍#65380;農村中小學撤并等問題，建議在修訂草案中予以明確規定;此外，有關方面對關于學校及其教師在課余時間為孩子授課的規定#65380;教師工資保障的規定#65380;關于學校安全問題的規定#65380;關于各級政府及其教育行政部門在義務教育實施過程中的監管職責等內容，也都表達了不同程度的關切，并提出了修改意見和建議。對此，省人大法制委員會采納了其中的部分意見和建議，并對一些條款作了修改#65380;合并和順序調整。由于條例修訂草案尚存諸多爭議之處，仍需繼續傾聽各方面的意見和建議，為此，常委會主任會議決定本次常委會不提請表決，留待下次常委會進行審議。

11月24日，省十一屆人大常委會第七次會議對條例修訂草案二審修改稿進行了審議。常委會組成人員在肯定草案二審修改稿的基礎上，又相繼提出條例應當在保障少數民族地區實施義務教育#65380;資產收益#65380;設置孤兒學校#65380;社會公共文化體育設施的使用等方面作出相應規定。審議中，對廣受社會關注的草案二審修改稿中，關于“學校#65380;教師不得在課余時間組織學生上課和集體補課”的規定，常委會組成人員認為限定過死，不便操作。因為在特殊情況下，如遇有突發事件或者自然災害時，應當允許在課余時間組織學生上課或者集體補課。省人大法制委員會經過研究后建議在草案表決稿中對該條款不作實質性修改，可按國家教育部門的規定修改為:“學校#65380;教師不得占用節假日和休息時間組織學生上課和集體補課”。

為了使條例中的條款表述更加準確無誤，常委會組成人員在審議中做到逐條把關，字斟句酌。如對修訂草案二審稿第三十九條第四款“……并逐步增長”的規定，第四十五條#65380;第四十六條#65380;第四十七條均有的“依法給予行政處分”的規定，常委會組成人員經過仔細推敲后，分別建議“予以刪除，以免引起歧義”#65380;“依法和行政處分有矛盾，應當取消‘行政’二字，這樣表述更準確”。

此外，對有些條款的內容不宜單獨進行規定的，條款操作性不強的，條款概念不好界定的，省人大法制委員會也提出了刪除或者將部分條款并入其他章節的建議。經過三審的進一步修改，最后形成了比較成熟的修訂草案表決稿。11月28日，新修訂的《吉林省義務教育條例》獲得常委會組成人員的一致通過，一位多年從事立法工作的常委會組成人員對此予以高度評價:“條例三審獲得通過，不僅體現了我們審議過程的嚴#65380;謹#65380;細#65380;實的工作作風，同時也充分彰顯了省人大常委會‘權為民所用，利為民所謀’的立法宗旨和立法理念。”

體現社會公正

對于今天絕大多數人來說，義務教育的公益性和教育資源的公平分配依然是他們最關心#65380;最直接#65380;最現實的重大問題。從構建和諧社會需要出發，通過立法和不斷完善已有的法律法規，促進教育公平#65380;公正，成為常委會組成人員在審議修訂草案過程中的普遍共識。

盡管在過去的5年吉林省為九年義務教育進行了一系列努力，其中單是免除232萬農村義務教育階段的學生學雜費一項就投入了3.2億元，城市54萬義務教育階段的學生也全部免除了學雜費，政府有關部門還提出，今后全省要用5年左右的時間，做到義務教育資源配置更加合理，學校之間的差別明顯縮小，義務教育階段“擇校”的現象將明顯減少。但從條例修訂草案公示后人民群眾的強烈反響看，目前我省義務教育的現狀不容樂觀。特別是學區劃分#65380;重點校和非重點校劃分#65380;教育收費等熱點問題，以及由于重點校和非重點校劃分所引發的“擇校熱”被社會各界斥為“有失公平#65380;公正和公理”。“要消除目前這種‘擇校熱’狀況，政府部門應在對學校進行投入時，更側重于對那些薄弱學校的投入，逐步縮小校間差距。”長期從事人大教科文衛立法工作的傅秀清委員建議，在師資力量配備方面，優秀教師#65380;“名師”應該實行輪崗制，在校間流動，以加強薄弱學校的師資力量，同時，有關教育行政部門應當加強對薄弱學校和農村師資隊伍的培訓。

審議中，針對學區劃分#65380;重點校和非重點校劃分問題，常委會組成人員認為，條例修訂草案中第十八條規定“按校際中間線合理劃分學區，為適齡兒童#65380;少年就近接受義務教育提供便利”的表述不夠妥當，因為對城區和農村學區劃分不能用一樣的文字表述，建議科學劃分#65380;準確表述城區和農村的學區劃分問題。同時，該條第二款中“當地人民政府應當提供平等接受義務教育的條件”，應按上位法予以細化。

圍繞條例修訂草案第十九條“縣級以上人民政府及其教育行政部門不得將學校分為重點學校和非重點學校”的表述，許多常委會成員比較擔憂的是，按照條例的規定，義務教育階段不應劃分重點校#65380;班，但現實中這種現象卻普遍存在。“這個問題執行起來難度為啥那么大?條例出臺后怎么解決這個問題?有關部門應該很好研究一下解決的辦法和措施。”安莉委員建議在條例第十九條中增加“加強學校間均衡發展”的內容，以促進教育的公平#65380;公正。同時她指出，條例草案回避了“擇校”問題，“擇校”嚴重影響了教育的公平性，應該予以關注。有的常委會組成人員認為，條例草案所規定的內容與現實仍有很大差距，如重點校#65380;擇校費等問題。“條例草案中大部分規范的內容都是由政府及教育行政部門負責，因此，各級政府及教育行政部門應提高對九年義務教育的認識。”對此，法制委員會經過研究后采納了常委會組成人員的部分意見和建議。三審通過的條例中規定，縣級以上人民政府應當依據學生家庭住址#65380;學校規模#65380;生源情況等綜合因素，科學合理劃分學區，保證適齡兒童#65380;少年就近接受義務教育。并應當通過媒體向社會公開劃定的招生區域以及劃分的依據。學校不得拒收應當在本學區接受義務教育的適齡兒童#65380;少年入學。

對群眾關心的教育收費問題，條例中也明確規定，學校應當嚴格執行國家和本省規定的收費項目和標準，禁止自行設定收費項目或者擅自提高收費標準。學校應當將收費項目#65380;收費標準和收費依據向社會公示，未經公示，不準向學生收取費用。條例中還規定，任何組織和個人不得向學校非法收取或者攤派費用，學校和教職工不得向學生和家長攤派費用及索取財物。