探討增強人大預算監督實效的新途徑

今年以來，由美國次貸危機引發的全球金融動蕩迅速蔓延，世界經濟下滑趨勢明顯。中國經濟也不可避免地受到了沖擊，下半年以來經濟增速高位回落，出口增長放緩，國內對一些重要生產資料如鋼鐵#65380;煤炭#65380;電力的需求在下降。財政也出現了新的情況，我國從2003年到現在，財政收入連續5年平均增長率超過20%，2007年比2006年財政收入增長30%以上。今年以來，財政收入增長明顯放緩。前三季度全國財政收入48947億元，增長25.8%，同比回落5.5個百分點，7#65380;8#65380;9月份分別增長了16.5%#65380;10.1%和3.1%，中央本級收入9月份出現了負增長。從地方情況來看，各地不均衡。廣東省9月份財政收入出現負增長，這不是增長幅度的放緩，而是絕對數量的減少。我省前三季度地方級財政收入307.58億元，同比增長40.5%，財政支出650.36億元，同比增長25.9%。

為抵御國際經濟環境的不利影響，我國提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺十項更加有力的擴大國內需求的措施，這意味著在1998年我國應對亞洲金融危機時實施的積極的財政政策將再度啟動。通過增加中央政府投資，擴大財政支出，積極推進稅制改革，更有效地刺激經濟增長和優化經濟結構。吉林省隨即出臺了《關于貫徹中央擴大內需政策措施促進我省經濟平穩較快發展的意見》，全面落實國家各項財政政策，加大財稅對經濟社會發展的支持力度。如何保證預算安排的科學合理，預算支出的公開透明，讓財政有限的資金在刺激經濟發展和保障經濟平穩增長發揮更大的作用?這既是一個老問題，又是擺在我們面前的一個新課題，地方人大作為地方國家權力機關，對政府預算及其執行情況負有審查監督的權力，這是憲法和法律規定的。本文試圖結合預算審查監督工作實際，作一些有益的探討和研究。

(一)樹立預算法律觀，加強預算監督的法制保障

市場經濟發達國家預算監督的最大特色就是以法律#65380;法規規范預算行為，預算管理和預算監督具有完備的法律法規作為依據，并規定了嚴密的，可操作性強的處罰條款，法律約束性很強。預算經立法機構批準公布后便有了強制性，政府必須不折不扣地貫徹執行，不允許任何逃脫預算約束的行為，“在一定意義上講，預算即是法律”。樹立預算法律觀，通過確立有關管理制度的法律地位，健全完善預算監督立法保障，這是順利開展預算監督工作與建立完善的預算監督體系的基礎。預算與法律一樣，體現了立法機構對政府活動的授權。通過對預算進行審查同樣可以有效地控制#65380;監督政府。如果整個社會都能像對待法律一樣，更加深刻地理解預算的重要性和強制性，那么無疑對政府預算監督工作乃至公共財政建設的完善#65380;公共利益的維護營造了良好的社會氛圍，進而對人大制度的完善也將起到促進作用。

對我國而言，強化預算監督工作的當務之急是加快立法工作，建議盡快出臺《預算監督法》，以一部相對完整的權威性法律對預算監督工作的內容#65380;方式#65380;程序#65380;地位和作用等做出詳細的規定，對預算監督的職能與權限以及各監督主體之間的分工協作關系加以科學界定，從而真正做到依法監督，依法行政。同時，還要根據經濟活動的現實需要，對我國預算管理法律#65380;法規中不適應形勢發展#65380;操作性差的部分加以修改和補充，比如，《預算法》中對預算草案的主要內容做出具體規定;對預算在什么情況下調整，什么情況下變更，預算收支在科目之間的調整是否屬于預算調整，調整范圍和幅度多大應報人大常委會審批等，都應做出明確的規定或者法律解釋，以保證預算監督工作的順利開展。同時，加強相關法律法規的配套立法，尤其對公共財政建立后出現的新情況，創立的新制度加強立法規范，例如，轉移支付#65380;部門預算#65380;國庫集中支付#65380;預算外資金管理等方面的法規也應逐步完善，以便為預算監督工作的開展提供更加科學和完整的法律依據。

(二)強化人大對預算全過程的監督

1.完善預算草案審批制度。人大對預算的初審至少應在人代會召開前三個月進行，以保證人大預算審查機構提前介入預算編制過程，并進行深入的調查研究。初審結果以書面形式反饋給政府及財政部門，政府及財政部門應認真研究，做出明確答復，不予采納的要說明理由，一并提交人代會，作為代表審議預算草案的參考。此外，改變綜合預算審批方式，推行分項預算審批制度。將預算草案按照部門和資金性質分解為若干個預算議案，分別進行審議，分項審批有利于拓展預算審批監督的范圍和深度，也可以避免因某一部分預算有爭議，影響整體預算的審議通過。

2.切實加強對預算執行環節的審查監督。應逐步建立以下兩項監管制度:一是逐步建立重大投資計劃和項目的稽查評價制度。政府應把使用預算資金的大中型投資計劃或項目及時通報人大，每年向人大報告重大投資計劃的稽查和評價結果，以便提高人大監督的針對性和實效性。二是逐步建立對預算資金使用管理的專門評議制度。由各級人大發揮社會各界的力量，組成“預算資金監督評價小組”，負責審議#65380;評價預算資金投資#65380;使用#65380;安排情況，為人大審議#65380;通過相關決議或意見提供信息和依據。

3.加強決算監督力度。決算監督是對預算支出結果進行全面檢驗和評價的階段。應繼續堅持和擴大部門決算審計制度。對審計出的違規違紀問題，應建立責任追究制度，將查“事”與究“人”相結合，真正取得監督實效。

(三)積極建立聽證#65380;公告等項制度，充分發揮社會監督的作用

社會公眾是政府預算的終極委托人，政府預算的目的是為社會公眾提供公共產品和服務，只有使社會公眾有機會了解預算，參與預算的編制#65380;審查和執行，把政府預算真正置于全體社會公眾的監督之下，才能提高政府預算的功能和效率，保證政府真正反映全體公眾的根本意愿。

1.將行政聽證制度引入到預算決策當中。行政聽證制度是指行政機關在行使行政權而做出影響對方當事人的權利與義務的決定前，就有關的事實問題和法律問題聽取利害關系人意見的程序性法律制度。聽證程序的目的就是要賦予公民參與權，保證行政機關高效公正地行使行政權。在政府預算中引入聽證制度，可以為社會公眾參與政府預算政策的制訂提供重要的渠道，人大在組織預算聽證會時，應對外公開，利用信息化手段，廣泛征求社會各界的意見和建議，讓人民參與公共決策，讓政府決策能夠反映民意。這樣才能既保證公眾的廣泛參與，又防止聽證制度成為少數人控制政府預算的工具。

2.建立政府預算公告制度。我國現行政府預算信息披露的主要是面向上級財政部門及本級政府領導的需要，而對廣大社會公眾沒有相應的信息披露機制。建立預算公告制度，將政府預算信息完整#65380;公正#65380;及時地公布于眾，讓社會公眾全面#65380;及時地了解政府預算管理的實際情況，利用社會公眾的輿論來對政府預算決策進行監督，可以很好地解決政府預算信息不透明的問題。在預算公告制度的建立過程中，應堅持公開透明的原則，除少數涉及國家機密的內容外，其余信息，包括:預算草案#65380;審議通過的政府預算#65380;預算執行中的問題#65380;預算資金的支出效益等，都必須向社會公開，讓社會公眾能夠充分了解自己繳納的稅收“用在什么地方”#65380;“用得怎么樣”。

3.充分發揮新聞媒體在預算監督中的作用。各類新聞媒體是政府預算信息和社會公眾相聯系的重要渠道，可以對同政府預算相關的各種法律#65380;法規和制度進行宣傳和討論，吸引社會公眾的廣泛關注和參與，也可以對政府預算執行中出現的不利于社會公眾的現象進行曝光。