公開化，立法民主的新突破

2008年4月20日，官方媒體消息稱:全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議日前已決定，今后全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案，一般都予以公開，向社會(huì)廣泛征求意見。同一天，已經(jīng)過一審的食品安全法草案正式公布。5月5日，消防法修訂草案亦公開征求意見。

對(duì)于今年三月才履新的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)而言，法律草案全公開的“立法新政”無疑是歷史性的突破。

從個(gè)案公開走向常態(tài)公開

“全民立法”的最初源頭可以追溯到1954年，其時(shí)，新生的共和國(guó)公布第一部憲法草案，并組織了規(guī)模空前的大討論。但其后云譎波詭的歷史風(fēng)云，令國(guó)家法治遭受重創(chuàng)，民主立法的萌芽也無疾而終。直到1982年，劫后重生的中國(guó)制訂第四部憲法時(shí)，“全民集智”的立法大門才重新開啟。其后十年，全民所有制工業(yè)企業(yè)法#65380;行政訴訟法#65380;集會(huì)游行示威法#65380;香港特別行政區(qū)基本法#65380;澳門特別行政區(qū)基本法先后開門立法。1998年九屆全國(guó)人大常委會(huì)成立的第一年，就掀起了一個(gè)立法公開的高潮，土地管理法修訂案#65380;村民委員會(huì)組織法修訂案#65380;合同法等3部法律草案接連公諸于眾，而2001年年初公布的婚姻法修訂草案，更是激發(fā)了上至90歲老人#65380;下至13歲孩子的立法參與，成為轟動(dòng)一時(shí)的立法奇觀。

十屆全國(guó)人大常委會(huì)運(yùn)行的五年間，物權(quán)法#65380;勞動(dòng)合同法#65380;就業(yè)促進(jìn)法#65380;水污染防治法修訂案等4部法律草案先后公開征求意見，公眾參與的水平亦有了長(zhǎng)足進(jìn)步。可資佐證的是，物權(quán)法草案公開后，高溫不褪的公眾討論始終伴隨著曲折多變的立法進(jìn)程，其間還穿插著改革開放后第三次意識(shí)形態(tài)大辯論，這些來自民間的思想力量，最終滋養(yǎng)了物權(quán)法的成長(zhǎng)。勞動(dòng)合同法草案公開后，更是引發(fā)了中國(guó)立法史上迄今為止最為激烈的一場(chǎng)立法博弈，勞資雙方及其代言人#65380;以及相關(guān)利益集團(tuán)紛紛介入其間。立法機(jī)構(gòu)所收到的19萬多件立法建議，更是創(chuàng)下了中國(guó)重建法制后的新紀(jì)錄。

追憶起來，改革開放后的五至十屆全國(guó)人大期間，雖然實(shí)驗(yàn)了14次“全民立法”，不少還轟動(dòng)一時(shí)，但能夠享受這種“特殊待遇”的立法，歷屆人大任期內(nèi)均未超過4部，有的甚至是空白，這與歷屆人大通過的數(shù)十部乃至上百部法律形成了強(qiáng)烈反差。正因此，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的法律草案全公開舉措，引發(fā)了如潮好評(píng)，輿論和公眾普遍將其視為新一屆人大的一次精彩亮相，是加速立法民主化的里程碑事件。

這一看似并無預(yù)兆的“立法新政”，其實(shí)依托著深厚的時(shí)代大背景。2007年10月中共十七大召開后，知情權(quán)#65380;參與權(quán)#65380;表達(dá)權(quán)#65380;監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利理念進(jìn)一步得到強(qiáng)化，十七大報(bào)告則明確指出:“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”而在今年3月召開的十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，推進(jìn)科學(xué)立法#65380;民主立法的呼聲亦十分強(qiáng)烈，“進(jìn)一步擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與”的變革大勢(shì)呼之欲出。

在實(shí)踐層面，立法公開的民主實(shí)驗(yàn)，也由中央延伸到了地方。早在1999年4月，福建人大就在省報(bào)上公布了《福建省保護(hù)商品房屋消費(fèi)權(quán)益條例》草案，2000年4月，深圳人大也公布了《經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》修訂草案。此后，地方立法草案的公開數(shù)量越來越多，公開頻率越來越快。筆者通過互聯(lián)網(wǎng)的不完全搜索發(fā)現(xiàn)，僅在今年2月至5月，廣州#65380;海南#65380;湖北#65380;濟(jì)南#65380;北京等地人大就公布了多部地方性法規(guī)草案并征集公眾意見。

一些地方立法的“全公開”步伐甚至早于中央立法。2004年，廣州人大就表示所有立法項(xiàng)目都將在網(wǎng)上公開征集市民意見;2006年，湖北人大也決定將進(jìn)入審議程序的每件法規(guī)草案都在省人大信息網(wǎng)上予以公布;2008年年初，北京人大通過了立法公示制度規(guī)程，要求每件法規(guī)提請(qǐng)審議前都在網(wǎng)上公布……可以預(yù)計(jì)，隨著中央立法實(shí)行“全公開”的新機(jī)制，勢(shì)必對(duì)尚未完全公開的地方立法產(chǎn)生巨大的樣板效應(yīng)。

從中央到地方，立法公開的改革實(shí)驗(yàn)風(fēng)起云涌，從立法機(jī)關(guān)到普通公民，民主立法的思想意識(shí)厚積薄發(fā)。這些深厚的歷史積淀，終于促成了法律草案從個(gè)案公開走向常態(tài)公開，并將深刻影響各層次立法的民主生態(tài)，中國(guó)立法民主化的一個(gè)歷史性拐點(diǎn)出現(xiàn)了!

從立法公開走向立法公正

盡管國(guó)家立法機(jī)關(guān)多年來一直強(qiáng)調(diào)公布重要的法律草案，但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大量理應(yīng)公布的法律草案并未公布。有統(tǒng)計(jì)表明，歷年來法律草案公布的比例，尚不足立法總量的1%。典型者如民法通則#65380;刑法#65380;刑事訴訟法#65380;民事訴訟法等等，都屬國(guó)家基本大法，不可謂不重要，但制訂時(shí)均未公布草案。從實(shí)踐層面觀察，一些公眾關(guān)注#65380;事涉民生的法律草案，更容易公諸于眾，而行政處罰法#65380;行政許可法#65380;治安管理處罰法等涉及行政權(quán)力分配和公民義務(wù)設(shè)置的行政法草案，卻很難進(jìn)入公布之列。

在地方立法領(lǐng)域，法規(guī)草案是否公布，也往往取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的開明態(tài)度#65380;地方立法的業(yè)績(jī)宣傳等人為因素。例如，某地立法機(jī)關(guān)推行立法信息公開化時(shí)，就明確訂下限制性“規(guī)矩”:“凡是涉及國(guó)家機(jī)密#65380;商業(yè)秘密和社會(huì)穩(wěn)定的立法不宜完全公開”。立法理應(yīng)具有公開公平#65380;維護(hù)秩序的功能，究竟有何國(guó)家秘密#65380;商業(yè)秘密可言?又怎會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定呢?這委實(shí)令人百思不得其解。

立法公開是立法參與的基本前提，個(gè)別化#65380;“挑選”式公布立法草案的做法，尤其是一些“敏感條款”還被刻意低調(diào)處理#65380;不許媒體“炒作”，既不能完全滿足公民的立法知情權(quán)，也在事實(shí)上造成了立法民主程序的不公平，對(duì)此學(xué)界和輿論都有所詬病。如今，隨著法律草案的“全公開”，所有的法律制訂都開始享有平等#65380;開放的“民主待遇”，這對(duì)立法的公平性#65380;公正性至關(guān)重要。

在社會(huì)利益日趨多元化的年代，法律草案“全公開”所延伸的公民意見“全征集”，也開辟了一條最廣泛#65380;最直接的民主立法路徑。這種“全民博弈”的民主效應(yīng)，不僅見諸于婚姻法#65380;物權(quán)法#65380;勞動(dòng)合同法等觀念分歧巨大#65380;利益沖突劇烈的國(guó)家立法，也被一些地方立法所驗(yàn)證。典型的一例是，2006年，濟(jì)南市公布《濟(jì)南市養(yǎng)犬管理規(guī)定》草案并征求意見，結(jié)果“一只小狗攪亂了濟(jì)南市民”，不僅禁止派與贊成派針鋒相對(duì)，贊成派內(nèi)部也為“高收費(fèi)#65380;限養(yǎng)狗”還是“低收費(fèi)#65380;嚴(yán)管理”吵成一團(tuán)。據(jù)當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)構(gòu)人士回憶:那段時(shí)間，“辦公室的電話幾乎被打爆，有時(shí)提前一小時(shí)上班，竟然開門就能聽到電話鈴聲。”事后，立法機(jī)關(guān)根據(jù)征集到的1732條市民意見，對(duì)草案進(jìn)行了16次修改，一部養(yǎng)犬法規(guī)才基本達(dá)成社會(huì)共識(shí)。

而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語境下，立法公開對(duì)于消解具有“中國(guó)特色”的“部門立法”弊端，尤其具有特殊意義。目前，我國(guó)大量法律和90%以上的地方法規(guī)都由行政部門起草，以至“部門利益法制化”現(xiàn)象終成難以根治的立法痼疾。而立法信息的不夠透明，又進(jìn)一步膨脹了行政部門的立法話語權(quán)，加劇了普通民眾的立法失語狀態(tài)。要改變這種立法不公乃至立法腐敗現(xiàn)象，最好的辦法就是將立法草案曬在陽光底下。如此，即便不能徹底消解立法中的“部門私貨”，起碼也能使其有所顧忌，不致過于放肆。

典型的一例是，2004年10月，由公安部起草的《治安管理處罰法》草案進(jìn)入審議程序，媒體僅僅披露了一些關(guān)鍵條款，就引發(fā)了“公民權(quán)利保護(hù)不足”#65380;“警察權(quán)力約束不力”的強(qiáng)烈質(zhì)疑。在民意的強(qiáng)大壓力下，草案作出了有利于公民權(quán)益的大幅調(diào)整。不過，由于該法草案未能全面公開，亦缺乏民眾更為廣泛的參與，法律通過后，“擴(kuò)權(quán)”#65380;“管治”色彩依然過于濃重，不免令人略感遺憾。

可資對(duì)比的另一例證是，2007年6月，《上海市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》草案經(jīng)過一審后，向社會(huì)公開并征求市民意見。四個(gè)多月后，接受兩審的草案已煥然一新，對(duì)用戶違法行為的處罰由19條32款39種減少到4條20款29種，并增加了“禁止燃?xì)馄髽I(yè)以上門等形式向用戶推銷燃?xì)馄骶吆拖嚓P(guān)產(chǎn)品”等條款。這些保護(hù)百姓生活權(quán)益#65380;防止壟斷霸王行為的積極變化，無不得益于市民們的意見貢獻(xiàn)。

現(xiàn)代立法，說到底是以民主的方式分配正義。倘若缺失立法的公開性，立法的民主性便如沙漠之塔。法律草案“全公開”的“立法新政”，演示的正是一條從立法公開走向立法公正的改革路徑。

從深度公開走向有效參與

據(jù)立法機(jī)構(gòu)有關(guān)人士介紹，法律草案全公開后，主要有兩種公布方式:一是提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案，經(jīng)常委會(huì)初次審議后，一般都在中國(guó)人大網(wǎng)站上予以公布;二是對(duì)關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局，關(guān)系人民群眾切身利益#65380;社會(huì)普遍關(guān)注的重要法律草案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，同時(shí)在中央主要新聞媒體和中國(guó)人大網(wǎng)站上公布。

如此安排，固然有利于成本和效率的平衡。不過，“切身利益”#65380;“普遍關(guān)注”等關(guān)鍵概念究竟如何界定?“一般公布”是否可能將個(gè)別“敏感”法律排除在外?相對(duì)偏狹的網(wǎng)絡(luò)渠道是否會(huì)阻擋諸多遠(yuǎn)離網(wǎng)絡(luò)的群體的知情和參與……諸如此類的疑慮，仍需在實(shí)踐中鄭重思量。

事實(shí)上，任何立法都與公民#65380;至少是部分公民的切身利益有著或多或少的聯(lián)系，因此支付一定的民主成本，不僅是值得的，也是必須的。比如在香港，所有法律法規(guī)出臺(tái)前，不僅發(fā)布相關(guān)的民意調(diào)查結(jié)果，還將立法內(nèi)容印刷成小冊(cè)子到公共場(chǎng)合派發(fā)，并在公共傳媒上發(fā)布廣告，征求民眾的立法意見。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在立法日趨專業(yè)化的情形下，立法機(jī)關(guān)僅僅公布立法草案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須同時(shí)公開立法背景#65380;立法意圖等重要信息，并詮釋立法所涉及的典型案例#65380;生疏術(shù)語等等，如此，民眾才能真正理解立法并有效參與。典型的例證是物權(quán)法，對(duì)中國(guó)普通民眾而言，“物權(quán)”曾是一個(gè)極為陌生的概念，而極具專業(yè)性的物權(quán)法，又有大量復(fù)雜#65380;晦澀的文字表述。這就難怪，物權(quán)法草案于2005年7月公布后，大批民眾如墜云霧，即便是許多積極宣傳物權(quán)法的大眾傳媒，一開始也糾纏于“拾金不昧”之類的“偏門”，卻無法深入解讀物權(quán)法的精髓。此種情形下，立法機(jī)構(gòu)和一些專家學(xué)者通過各種渠道解疑釋法，才漸漸揭開了物權(quán)法的神秘面紗。可以說，一部物權(quán)法的孕育過程，是全民參與立法的過程，也是物權(quán)知識(shí)啟蒙的過程。

從更深的層面而言，立法公開機(jī)制并不局限于立法文本的公開，更應(yīng)是立法過程的公開。具體而言，一是要公開與立法有關(guān)的草案文本#65380;立法說明#65380;背景資料，以及立法過程中的各種議事#65380;發(fā)言記錄等等;二是要公開立法機(jī)關(guān)的立法會(huì)議，允許公民申請(qǐng)旁聽，特別是通過網(wǎng)絡(luò)#65380;報(bào)刊#65380;電視直播等方式，向社會(huì)清晰展示民意代表審議#65380;討論立法的全過程。這種全方位#65380;全過程的立法公開，既是代議制民主政治的基本要求，也有利于民眾監(jiān)督民意代表的立法活動(dòng)。

2001年婚姻法修訂草案公布后，全國(guó)人大常委會(huì)曾召開聯(lián)組會(huì)議，就婚姻法修訂的一些焦點(diǎn)問題進(jìn)行辯論，并由中央電視臺(tái)轉(zhuǎn)播。彼時(shí)，會(huì)場(chǎng)內(nèi)的意見交鋒與會(huì)場(chǎng)外的全民討論此起彼伏，轟動(dòng)一時(shí)。只是，這種即時(shí)性#65380;現(xiàn)場(chǎng)性的立法“議事公開”，還只是為數(shù)寥寥的實(shí)驗(yàn)，并未形成制度性的常態(tài)。

在深度公開的同時(shí)，也需要在立法機(jī)關(guān)和普通民眾之間構(gòu)建真正的互動(dòng)和互信。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，一些立法草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意見，這些意見是否被采納，采納或不采納的理由何在等等，既未及時(shí)披露，也缺乏有說服力的解釋說明。許多民眾難免抱怨“說了也白說”，這也是一些立法草案公布后參與度不高的一大根源。

這種“重征集#65380;輕處理”的狀況，近年來已有了很大改觀，一些與民眾利益有關(guān)的法律草案公布后，征集到的公民意見經(jīng)立法機(jī)構(gòu)歸納整理，已通過大眾傳媒及時(shí)公布。而在物權(quán)法等法律草案公布后，立法機(jī)構(gòu)也對(duì)公民意見集中的一些條款集中作了回應(yīng)。不過，要真正構(gòu)建起一整套科學(xué)合理的公民立法意見征集#65380;整理#65380;公布#65380;反饋機(jī)制，仍有許多細(xì)節(jié)之處有待改進(jìn)，比如，立法機(jī)構(gòu)披露公民立法意見時(shí)，還只是簡(jiǎn)單地歸類和列舉，大量使用“有的認(rèn)為”#65380;“很多人提出”之類的模糊用語，應(yīng)當(dāng)追求更為精確的量化統(tǒng)計(jì)或民意比例。而立法機(jī)構(gòu)回應(yīng)公民立法意見時(shí)，也大多是泛泛而談，應(yīng)當(dāng)盡量做到針對(duì)公民個(gè)體，實(shí)現(xiàn)人人有反饋，并與一些熱心參與#65380;富有卓見的“積極公民”建立經(jīng)常性聯(lián)系，為其提供立法座談#65380;立法聽證#65380;旁聽或列席立法會(huì)議等更多的參與渠道。

最最關(guān)鍵的是，公民對(duì)立法的知情和參與，作為一種天賦的民主權(quán)利和民主程序，，應(yīng)該得到立法機(jī)關(guān)的真正尊重，并成為其自覺奉行的立法理念，而不是形式主義或“政治點(diǎn)綴”，更不應(yīng)當(dāng)用來“民主做秀”。

法律草案“全公開”，帶來的是立法民主化的一個(gè)新起點(diǎn)。因?yàn)槭瞧瘘c(diǎn)，變革仍在路上，一切才剛剛開始。