談政府采購中的尋租行為

[摘 要] 政府采購中的尋租活動對于整個社會來說是交易成本極高的復合博弈，具有巨大的外部負效應，如果不加以控制，必將導致嚴重的后果。尋租破壞了社會公平的基本原則，腐蝕了干部隊伍，引起了政府官員的腐敗，造成了部門與行業的不正之風，破壞了社會穩定。要消除尋租行為就必須從政府入手，將政府采購政策的制定、施行等全部過程納入法制軌道，使得政府的有關采購政策公開化、科學化，從而使尋租者難以尋到政府的庇護，尋租的成本加大，尋租行為得不償失。

[關鍵詞] 政府采購 尋租 博弈論

一、引言

政府采購有利于加強財政支出管理，有利于政府宏觀調控，作為非關稅壁壘還可以起到有效保護民族產業的作用。推行政府采購制度是轉變政府職能、規范行政行為、強化財政管理的一項重大改革， 也是改進機關作風、加強廉政建設、從源頭上防止腐敗的一項根本政策。

無論在任何國家， 經濟租金和尋租行為都是普遍存在的。因為只要有政府對市場進行干預或者壟斷行為， 影響資源配置， 都會產生經濟租金，有經濟租金存在， 就會有尋租行為(Rent－seeking activities) 發生。正確分析和認識尋租存在的原因， 有利于有效防止尋租和腐敗行為發生。本文試從經濟學的角度對政府采購中的尋租行為進行研究，以期通過理論研究和實際調查，總結各方面的經驗，對尋租問題淺談幾點看法。

二、尋租的定義

從社會效益的角度看，人類追求自身經濟利益的行為大致可分為兩類:一類是生產性的增進社會福利的活動，即人們通過正當的生產經營手段而取得高于社會平均收入的超額收入的活動，亦可稱為尋利活動。例如人們從事的生產活動、研究與開發活動，以及正常市場條件下的公平交易買賣等。另一類是非生產性的、有損于社會福利的活動，它們白白地消耗了社會經濟資源，亦可稱為尋租活動。例如，個人或利益集團為了牟取自身經濟利益而對政府決策者或政府官員以錢權交易等方式施展影響的活動等。

所謂尋租是指那些借助于權力的力量，來追求自身經濟利益而造成資源浪費的非生產性活動。尋租經濟學認為:“公共領域里全部資源的價值就是租。”政府采購中的租金是指因政府采購機構或人員的采購行為所形成的超額利潤。政府采購中的尋租活動是指，主管采購的官員利用采購權向供貨(或承建)商索賄、或者供貨(或承建)商為取得供貨(或承建)合同向采購官員行賄的行為。

作為一種分析框架，尋租理論可以較好地解釋腐敗行為產生的根源。尋租包括設租與尋租，實際上是一個過程的兩個方面。尋租主要表現為一種非法的權錢交易的過程。對于政府采購來說，存在著獲得超額利潤的租金(缺乏彈性的采購指標)以及設租者(政府采購主體)和尋租者(供應商(這兩種“經濟人”，因此供應商通過尋找機會，與政府采購主體合謀獲得采購指標，通過虛報成本和降低工程與產品質量等達到尋租的目的，使得政府資金被大量浪費。

三、政府采購過程中的尋租行為根源、現狀及危害

1.尋租產生的根源

為什么一些投標者會選擇尋租?如果尋租的收益大于成本，有利可圖必有以身試法者，如果招標投標過程中投資于非生產性的尋求利益活動和投資于生產性的尋求利益活動一樣賺錢甚至更賺錢，那以身試法者必多。可見串通招標投標行為的產生根源在于尋租的收益大于成本。

2.尋租的現狀及危害

政府采購是世界各國尋租行為發生頻率非常高的領域之一，而尋租現象可以說是一種世界性的現象。從美國大量的工程承包案例可以看出，政治家們的競選經費與這些企業獲得的承包額之間是相互關聯的。我國政府采購領域也存在著嚴重的設租和尋租行為，它們已經嚴重阻礙了我國的經濟建設。政府采購包括貨物采購、工程采購和服務采購這幾大部分。

招投標方式是政府采購制度中最為重要的體現競爭公平的采購方式，然而，由于種種原因，招投標制度卻沒有能夠很好地執行，這主要表現在以下兩個方面:

其一，招投標形式化。由于設租和尋租行為的存在，招投標形式已經演變成違規操作的一層合法外衣，在這種情況下，其他參與競標的承包商僅僅是一個陪襯而已。其二，招投標過程中的行政干預嚴重。在我國的政府采購中，各級地方政府為了謀取私利，就想盡一切辦法保證本地的承包商中標，給發包單位和評標委員會“遞條子”、“打招呼”，干擾正常的招投標程序。因此，在很多情況下，招投標的競爭已經成為權力的競爭。由于尋租現象的大量存在，我國目前的采購招投標制度卻經常出現劣質企業驅逐優質企業的結果。

3.尋租的危害

1.造成資源浪費

尋租將造成極大的社會資源浪費，這集中體現在以下幾個方面:其一供應商為游說政府官員需要耗費大量的時間、精力與資源。其二，政府官員為使供應商支付的金錢達到自己滿意的水平，以及為了避免被發現而采取的掩人耳目的行為也會耗費大量的資源。其三，國家在治理尋租過程中耗費的巨大的成本。此外，社會各界對政府采購尋租行為的監督也將花費巨大的成本。這些所耗費的經濟資源沒有運用到生產活動中所造成了巨大的社會福利損失。

2.導致市場競爭秩序紊亂

供應商通過尋租尋求行業壟斷，導致尋租供應商與非尋租供應商之間的利益失衡，造成整個市場的競爭秩序紊亂，同時通過尋租活動獲取采購合同的供貨商和承包商處于一種壟斷地位， 影響供應商之間的公平競爭，導致消費者剩余下降，阻礙技術創新和新技術的推廣，以至于生產效率低下，最終表現為整個社會生產效率的降低進而導致社會經濟增長速度放慢。

3.降低財政資金的使用效率

預算編制時，財政資金由財政部門總體掌握，各采購實體為了自身利益的最大化，積極尋租，得到最為滿意的財政資金，采購官員在具體采購時，由于市場和法制的不健全，配合供應商的尋租，進行“合謀”，而整個政府采購過程中的尋租成本則由財政資金負擔，這樣，大量的財政資金被權力階層侵吞，降低了財政資金的使用效率，導致政府開支擴大，納稅人負擔加重。此外，政府工程采購中的尋租活動將必然導致工程質量下降，為了維持其預期的利潤水平，供應商只有通過偷工減料或采用劣質材料來節約成本，而這必將導致工程質量的下降，財政資金使用效率大大折扣。

總之，政府采購中的尋租活動對于整個社會來說是交易成本極高的復合博弈，具有巨大的外部負效應，嚴重影響國家的政治、經濟生活。

四、完善政府采購制度的幾點建議

1.大力宣傳和完善《政府采購法》及其配套法規

隨著《招標投標法》、《政府采購法》的頒布， 我國在政府采購中的招標投標開始有法可依，兩法確立了較規范、科學的招標投標程序，進一步符合國際標準規范與慣例。《政府采購法》自2003年實施以來，實施的相關細則并沒有緊跟著制定。中央和地方要從各地的實踐中盡快總結，制定細則，其中最主要是明確各部門之間的分工細則，使各部門職責明朗化，法規化。

2.建立完善政府采購管理體制，規范政府采購機構設置，明確機構定位

把采購機構從隸屬于本級財政機關的內部部門分離出來，通過集中采購機構設在機關后勤管理部門內部這種模式的過渡，最終實現由本級政府辦公廳(室) 委托機關后勤管理部門管理集中采購機構標準模式。將政府采購“裁判員”與“運動員”分開了，財政部門不再擁有采購事權，能更好地行使其職責內的監督管理職能，財政機關和集中采購機構擁有各自權力，權力分散，租金也分散了，形成了監督制約機制，能有效地防止集中尋租的異化。同時，采購機構應當定位為組織者，組織集中采購活動，掌握政策規定，監控采購程序，由直接開展具體的采購項目為主轉為以組織為主，協調、管理各相關單位規定程序采購。

3.建立完善的招標機制，加大尋租成本

招投標是政府采購的主要采購方式之一，大力推廣招投標制度，對于規范政府采購市場交易，促進公平競爭，防止腐敗，提高政府采購效益具有重要意義。各地應按照《招投標法》和《政府采購法》的有關程序和運作規則，將招投標活動納入制度化和法制化軌道。第一，強制推行招投標制度。各級政府必須強制推行公開招標方式，在廣泛范圍內開展競爭采購。第二，正確選擇招投標方式和運作規程。第三，建立和完善專家評委庫。這是搞好招投標工作的前提和基礎。充分發揮招標代理機構的作用招標代理機構社會中介組織的性質，決定了它不受任何部門的領導，但要向委托人負責，接受委托人和投標人的監督，還要接受政府和社會的監督，也受到執業資質考核和職業操守的約束。

4.強化政府采購監督工作，健全內控制度，并建立外部監督機制

政府采購主管部門對采購全過程監管。結合部門預算和國庫集中支付制度改革，政府采購工作可以形成相互制衡的關系。建立專門監督機關與紀檢監察審計相結合的監督制度，防止某些人借政府采購名義行個人不法行為，踐踏政府采購法規和法紀。專門監督機關與紀檢監察審計人員還要善于總結經驗教訓，不斷提升監督的方法、水平和理論。建立權威的監督機構主要通過我國現有三個層次的監督:一是來自紀檢、監督部門的監督，二是司法監督，三是來自社會(包括納稅人、供應商、新聞媒體) 的監督。其中，供應商的監督機制至關重要。從而形成一個行之有效的外部監督體系。

5.加強政府采購隊伍建設，提高采購人員素質，遵循廉潔行政的原則

政府采購官員必須經過公開招考和嚴格面試方可確定其準入的資格，實行嚴格的職業道德和業務技能的教育，同時輔之以嚴明的紀律和公正的賞罰，力求杜絕政府采購中權力尋租產生的根源。

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